II SAB/Ol 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w udostępnieniu akt sprawy postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem datowanym na 16 stycznia 2022 r. P. B. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako: "organ") w udostępnieniu w trybie art. 73 k.p.a akt postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. zwrócił się do organu o udostępnienie akt postępowania skargowego w trybie art. 73 k.p.a. Natomiast organ w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. stwierdził, że przepisy art. 73-74 k.p.a. nie mają w sprawie zastosowania. Skarżący podniósł, że nie podziela tego poglądu, bowiem organ na skutek wniosku albo udostępnia akta sprawy albo też wydaje postanowienie o odmowie, na które przysługuje zażalenie. Skoro organ nie udostępnił akt sprawy, ani nie wydał kwalifikowanego aktu administracyjnego, to pozostaje w bezczynności. Wskazując na powyższe wniósł o: zobowiązanie Komendanta do załatwienia jego wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; niewymierzanie grzywny organowi; stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 k.p.a., jest czynnością materialno-techniczną, od której nie wnosi się ani środka odwoławczego, ani skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się bowiem tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W rezultacie działania administracji publicznej tego typu skargi nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organ administracji pismem z dnia 12 listopada 2021 r. udzielił odpowiedzi, że odmawia wglądu w materiały postępowania skargowego na złożoną skargę. Ponadto skarżący w dniu 14 stycznia 2022 r. złożył do Komendanta Głównego Policji ponaglenie na bezczynność KWP w zakresie wniosku z dnia 3 stycznia 2022 r., i oryginał wniosku wraz ze stanowiskiem do ponaglenia zostało przesłane do organu odwoławczego. W związku z powyższym żądanie udostępnienia materiałów powołując się na art. 73 k.pa. jest bezzasadne, gdyż do działu VIII k.p.a nie stosuje się przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Do akt dołączone zostało także zażalenie/ponaglenie skierowane przez skarżącego do Komendanta Głównego Policji na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego w udostępnieniu akt sprawy zakończonego postępowania, stanowisko organu w tej kwestii oraz pismo Komendanta Głównego Policji w sprawie tego zażalenia, w którym wyjaśnił on skarżącemu, że akta prowadzonego postępowania skargowego nie mogą zostać udostępnione, gdyż są dokumentami wewnętrznymi i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępniania oraz formę odmowy regulują przepisy art. 73-74 k.p.a. | | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w udostępnieniu akt w trybie art. 73 k.p.a. W związku z tym należy stwierdzić, że skarżący wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. zwrócił się do organu o udostępnienie akt postępowania skargowego. Domagał się zatem udostępnienia akt postępowania w sprawie tak zwanej skargi powszechnej. Należy zatem wyjaśnić, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno -techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych został sformułowany pogląd, że do postępowania w sprawie skarg i wniosków nie stosuje się przepisów spoza działu VIII k.p.a. Potwierdzeniem tego ma być wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie stosuje się także art. 73 i 74 k.p.a. dotyczących udostępniania akt sprawy, a w konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu rozpatrującego skargę (tak Przybysz Piotr Marek w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2022). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z 9 listopada 2007 r , sygn. akt II SAB/Gd 33/07, stwierdził, że zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. prawo składania skarg jest realizowane na zasadach określonych w dziale VIII k.p.a. Z tego wynika, że do postępowania w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem tego jest wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. W postępowaniu w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się zatem także art. 73 i art. 74 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwiający taką sprawę nie jest więc zobowiązany do podejmowania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Jego ewentualna bezczynność w przypadku złożenia żądania udostępnienia akt postępowania nie jest zatem bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoduje to, że skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna. Taki sam pogląd zaprezentowany został w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 50/16 ( dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą skargę poglądy te w całości podziela. Tym samym, ze względu na charakter postępowania prowadzonego w trybie skargowym uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a., uznać należy, że zarówno czynność kończąca takie postępowanie, tj. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, jak i wszelkie ewentualne czynności podjęte w ramach takiego postępowania wobec wnoszącego skargę, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji również kontrola zachowania organu będącego przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie, polegającego na braku podjęcia działań w trybie art. 73 i 74 k.p.a. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., należało odrzucić.