II SAB/Ol 25/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. i Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta I. postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości 1/ zobowiązuje Burmistrza Miasta I. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości - w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta I. grzywny w kwocie 3000 zł (trzy tysiące złotych); 4/ orzeka o nieprzyznaniu od Burmistrza Miasta I. na rzecz skarżącego Z. S. sumy pieniężnej; 5/ odrzuca skargę M. M.; 6/ zasądza od Burmistrza Miasta I. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 21 lutego 2017 r. M. M., zam. [...], złożyła do Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania właścicielowi posesji zlokalizowanej w I. przy ul. [...] (dalej też jako: "nieruchomość", "działka") przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnego z prawem i miejscowym planem zagospodarowania, a w konsekwencji zaniechania prowadzenia działalności w postaci zorganizowanego komisu samochodowego - sprzedaży detalicznej i hurtowej samochodów oraz prowadzenia działalności polegającej na konserwacji i naprawie pojazdów. Decyzją nr 1 z 8 sierpnia 2017 r. Burmistrz odmówił uwzględnienia wniosku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz uchwałę Rady Miejskiej Nr XXII/228/12 z dnia 11 maja 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że na działce jest prowadzony tylko auto-komis. Nie stwierdzono uciążliwości w prowadzonej działalności ani jej niezgodności z m.p.z.p. oraz podstaw do wszczęcia postępowania z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "organ odwoławczy" "Kolegium") decyzją z 27 listopada 2017 r., nr Rep. 1122/ZP/17, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odrębną decyzją z 4 grudnia 2017 r., nr Rep. 1617/ZP/17, Kolegium umorzyło postępowanie z odwołania M. M. z powodu nieposiadania przez nią interesu prawnego w sprawie. Kolegium ustaliło, że właścicielem sąsiedniej posesji przy ul. [...] jest Z. S. i to on jest stroną postępowania. Odwołująca powoływała się na umowę użyczenia i wolę spokojnego zamieszkiwania, tj. okoliczności, które nie przyznają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z 4 stycznia 2018 r. M. M., działając z upoważnienia Z. S., zwróciła się do organu I instancji o informacje w sprawie i wgląd do akt. W odpowiedzi organ I instancji poinformował M. M. (dalej też jako: "pełnomocniczka"), że postępowanie nie może być załatwione w terminie, wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 10 lutego 2018 r. W dniu 25 stycznia 2018 r. pełnomocniczka wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Pismem z 5 lutego 2018 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocniczkę o zakończeniu postępowania i wyznaczył siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Pismem z 9 lutego 2018 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocniczkę o konieczności wydłużenia terminu załatwienia sprawy do 10 marca 2018 r. z uwagi na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego oraz konieczność stosowania zasad ogólnych postępowania. Postanowieniem z 5 lutego 2018 r. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności ani nie prowadził przewlekle sprawy dotyczącej zagospodarowania nieruchomości. Pismem z 19 lutego 2018 r. pełnomocniczka ponowiła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Postanowieniem z 5 marca 2018 r. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa. Decyzją z 9 marca 2018 r., nr 1/2018, Burmistrz odmówił nakazania właścicielowi posesji przy ul. [...] przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Decyzją z 30 kwietnia 2018 r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zawiadomieniem z 11 czerwca 2018 r. organ I instancji poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona do 24 lipca 2018 r. Wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego. Postanowieniem z 3 lipca 2018 r. Kolegium, po rozpatrzeniu ponaglenia pełnomocniczki, stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem rozpoznania może być okres począwszy od 24 maja 2018 r. – data wpływu do organu I instancji decyzji kasacyjnej. Wskazano na konieczność powołania biegłego z zakresu geodezji. Zawiadomieniem z 9 lipca 2018 r. organ I instancji wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 24 sierpnia 2018 r. Jako powód wskazał konieczność ustalenia od kiedy prowadzona jest działalność w postaci komisu na działce. Zawiadomieniem z 17 lipca 2018 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania i wyznaczył stronom siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie. Postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r. Kolegium, po rozpatrzeniu ponaglenia pełnomocniczki, stwierdziło, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności. Decyzją z 22 sierpnia 2018 r., nr 2/2018, organ I instancji nakazał właścicielowi posesji przy ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości co do nadwyżki ponad powierzchnię 166 m2. Decyzją z 15 października 2018 r., nr Rep. 1332/ZP/18, Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 6 grudnia 2018 r. Burmistrz zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Postanowieniem z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 857/18, WSA w Olsztynie odrzucił sprzeciw M. M., wyjaśniając, że nie jest stroną postępowania i nie wykazała swojego interesu prawnego. Postanowieniem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 175/19, WSA w Olsztynie odrzucił sprzeciw Z. S. wobec uchybienia terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z 5 września 2019 r. NSA oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z 6 listopada 2019 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z 3 grudnia 2019 r. Burmistrz nakazał właścicielowi nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania co do nadwyżki ponad powierzchnię 166 m². Decyzją z 3 lutego 2020 r., nr Rep. 30/ZP/20, Kolegium uchyliło powyższą decyzję w całości i odmówiło nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości. Wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 318/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. S. na powyższą decyzję. Wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1864/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wskazano, że nie rozważono należycie treści planu miejscowego, wskutek czego Kolegium wadliwie uznało, że przedmiotowa zmiana zagospodarowania nieruchomości nie narusza planu miejscowego. NSA stwierdziło, że decyzja Kolegium podjęta została z naruszeniem § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. Skarżący trafnie wywodził, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, niedopuszczającym prowadzenia działalności gospodarczej poza budynkiem, a w gmachu budynku prowadzenie wyłącznie działalności nieuciążliwej. Decyzją z 30 września 2024 r., nr Rep. 1150/ZP/24, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z 3 grudnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z uwagi na zmianę stanu prawnego i faktycznego sprawy, nie jest związane oceną prawną i wskazaniami NSA. Ustalono, że obowiązuje nowy plan miejscowy objęty uchwałą nr LIII/466/18. Ponadto 28 października 2022 r. właściciel działki zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "[...]". Natomiast z dniem 4 listopada 2019 r. rozpoczęta została działalność pod nazwą "[...]". Przy czym co istotne, przeważającą działalnością gospodarczą A. J. jest "działalność agentów i brokerów ubezpieczeniowych" (pomimo powtórzenia w nazwie firmy dotychczasowego oznaczenia "Auto-Komis"). W przypadku M. J. przeważającą działalnością była "sprzedaż hurtowa i detaliczna samochodów osobowych i furgonetek". Mając na względzie wskazane okoliczności Kolegium stanęło na stanowisku, że rozstrzygnięcie sprawy (gdyż wniosek Z. S. jest podtrzymywany) wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, od podstaw. W dniu 5 lutego 2025 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny spornej działki. W dniu 14 marca 2025 r. przeprowadzono ponowne oględziny działki. Kolejnymi pismami z 11 czerwca 2025 r., 25 czerwca i 30 czerwca 2025r. M. M. oraz Z. S. składali odrębne skargi i ponaglenia w sprawie. Zawiadomieniem z 9 lipca 2025 r. organ I instancji poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i o możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia. Jednocześnie wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy - 31 lipca 2025 r. Decyzją z 30 lipca 2025 r. organ I instancji nakazał właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania co do nadwyżki ponad powierzchnię 392,75 m2. Postanowieniem z 2 września 2025 r., nr Rep 868/ZP/25, Kolegium uwzględniło ponaglenie Z. S. z czerwca 2025 r. i stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa. Kolegium uwzględniło, że organ zakończył postępowanie decyzją z 30 lipca 2025 r. Oceniło, że postępowanie było prowadzone przewlekle, bowiem organ I instancji podejmował czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem, w dużych odstępach czasu. Dodatkowo nie informował stron o przyczynach zwłoki. Decyzją z 15 września 2025 r., nr Rep. 1031/ZP/25, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., Kolegium uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeanalizował wszystkich istotnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie prowadząc postępowanie powinien przeanalizować wszystkie ustalenia odnoszące się do terenu E-MNU3, które są zawarte w szczególności w § 120 planu, wybiórcza ocena poszczególnych regulacji planu może doprowadzić do błędnej jego interpretacji. Kolegium wskazało, że zapisy poprzednio obowiązującego planu dla spornego terenu nie dopuszczały prowadzenia działalności gospodarczej poza budynkiem, a w gmachu budynku prowadzenie wyłącznie działalności nieuciążliwej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1864/21 z 18 kwietnia 2024 r.), w związku z tym organ powinien dokonać oceny, czy zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają wykonywanie usług nieuciążliwych poza terenem budynku, czy to mieszkalnego z wydzieloną częścią usług, czy to stricte w budynku przeznaczonym do prowadzenia usług nieuciążliwych. Pod rozwagę organu I instancji poddano wystąpienie do autora planu miejscowego o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Dodatkowo Kolegium wyraziło zastrzeżenia co do metody obliczeń powierzchni możliwej do wykorzystywania na cele usług nieuciążliwych. Zauważono, że obliczenia te dokonane zostały w sposób analogiczny jak w sprawie zakończonej uprzednią decyzją organu I instancji z 3 grudnia 2019 r. nr 1/2019, jednak organ pominął, że przeznaczenie wskazywanych działek w planie miejscowym jest inne niż uprzednio. W poprzednim postępowaniu z zapisów planu miejscowego wynikało jaka powierzchnia mogła być użytkowana w związku z funkcją uzupełniającą obejmującą właśnie usługi nieuciążliwe. Obecnie cała działka ma funkcję terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi. O ile uzasadnione są odliczenia od ogólnej powierzchni działki wartości odnoszących się do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej działki (35%), to organ nie podał na jakiej podstawie dokonał odliczenia powierzchni zabudowy jednorodzinnej w sytuacji, gdy przeznaczeniem całego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami nieuciążliwymi. Głównym jednak zagadnieniem do oceny pozostaje, czy na terenie oznaczonym w planie miejscowym E-MNU3 możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej obejmującej usługi nieuciążliwe poza budynkiem. Pismami z 28 października i 10 listopada 2025 r. M. M. i Z. S. (dalej jako: "skarżący") zwrócili się odrębnie do Kolegium z ponagleniami, domagając się wyznaczenia organowi I instancji terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Pismem z 9 grudnia 2025 r. organ I instancji, w wykonaniu wezwania Kolegium, odniósł się do złożonych ponagleń. Tego samego dnia organ I instancji zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się. Wskazał termin załatwienia sprawy do 22 grudnia 2025 r. Postanowieniem z 16 grudnia 2025 r., nr Rep. 1396/ZP/25, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ I instancji do załatwienia sprawy do 31 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja kasacyjna z 15 września 2025 r. doręczona została organowi I instancji 23 września 2025 r., zaś akta sprawy w dniu 2 października 2025 r. Organ zatem mógł przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy od 3 października 2025 r. W konsekwencji jej załatwienie powinno nastąpić w terminie do 3 listopada 2025 r. tymczasem pierwszą czynność w sprawie organ podjął 9 grudnia 2025 r. - jest to data zawiadomienia o zebraniu dowodów i wyznaczenia terminu załatwienia sprawy do 22 grudnia 2025 r. Przy czym organ I instancji do tego czasu nie podejmował żadnych czynności procesowych, nie wpłynęły do organu żadne nowe wnioski dowodowe, organ nie umieścił w aktach żadnych analiz czy opracowań, nie informował też stron o niezałatwieniu sprawy w terminie ani o przyczynach zwłoki. Opóźnienie nie ma tym samym jakiegokolwiek uzasadnienia. Kolegium uwzględniło, że już uprzednio stwierdziło przewlekłość postępowania i zobowiązało organ I instancji do podjęcia środków zapobiegających bezczynności, co nie przyniosło efektu. Uznano, że organ I instancji lekceważy i nie ma woli załatwienia sprawy. Wytknięto też organowi I instancji ewidentną opieszałość w przekazaniu akt sprawy w związku z ponagleniem strony z 12 listopada 2025 r. Postanowienie powyższe i akta sprawy zostały doręczone organowi I instancji 22 grudnia 2025 r. Pismem z 22 grudnia 2025 r. organ I instancji zwrócił się do autora planu miejscowego o sporządzenie opinii dotyczącej zgodności zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym. Tego samego dnia, tj. 22 grudnia 2025 r. organ I instancji poinformował strony, że został zebrany materiał dowodowy i strony mogą się z nim zapoznać w terminie siedmiu dni, i wypowiedzieć oraz przedłożyć dodatkowe dokumenty i dowody. Po upływie wymienionego terminu zostanie wydana decyzja administracyjna. Jednocześnie zawiadomiono, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na nowy materiał dowodowy nieznany w chwili wyznaczenia terminu załatwienia sprawy i skomplikowany charakter sprawy. Wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy do 30 stycznia 2026 r. Pismem z 29 grudnia 2025 r. M. M. i skarżący wnieśli ponaglenie, domagając się zobowiązania organu I instancji do zakończenia postępowania przez wydanie decyzji. W dniu 9 stycznia 2026 r. organ I instancji przesłał Kolegium, w wykonaniu wezwania, komplet akt sprawy. W dniu 12 stycznia 2026 r. M. M. i skarżący wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza. Zarzucili organowi rażące lekceważenie obowiązującego prawa. Wnieśli o: zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w wyznaczonym terminie; przyznanie sumy pieniężnej (zadośćuczynienia) na rzecz skarżącego za doznane krzywdy w kwocie 20.000 zł i przyznanie sumy pieniężnej (zadośćuczynienia) na rzecz M. M. za doznane krzywdy w kwocie 20.000 zł. W uzasadnieniu wskazali na postanowienia Kolegium uwzględniające ponaglenia z 2 września i 16 grudnia 2025 r. oraz na decyzję kasacyjną z 15 września 2025 r. Stwierdzili, że Kolegium nakazało Burmistrzowi wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym planem zagospodarowania, co do tej pory zostało zlekceważone, jak to ma miejsce od 2013 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 15 stycznia 2026 r. skarga przekazana została według właściwości Burmistrzowi, stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. W dniu 11 lutego 2026 r. skarga wpłynęła do Sądu za pośrednictwem organu wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W dniu 13 lutego 2026 r Burmistrz został wezwany do nadesłania odpowiedzi na skargę w terminie 7 dni. W odpowiedzi z 18 lutego 2026 r. organ poinformował Sąd, że przekazał całość akt. W dniu 19 lutego 2026 r. ponowiono wezwanie organu do przedłożenia odpowiedzi na skargę wraz z odpisem, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - w terminie 3 dni. W odpowiedzi, w dniu 25 lutego 2026 r., Burmistrz przesłał Sądowi pismo datowane 23 lutego 2026 r., adresowane do M. M. i s., w którym poinformował, że nowe materiały, które złożyli jako dowody w sprawie, narzuciły na organ obowiązek ich analizy oraz interpretacji w kontekście całości dotychczas zebranej dokumentacji, gdyż mogą mieć one wpływ na rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strony mają prawo czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania nowych dowodów i wyjaśnień, każdorazowo, gdy wpłynie nowy dowód w sprawie lub dokument, który mógłby taki dowód stanowić, organ jest zobowiązany wnikliwie ocenić, czy jest on istotny dla sprawy oraz czy wpływa na jej rozstrzygnięcie. Dotyczy to materiałów dowodowych składanych przez każdą ze stron postępowania. Ponadto organ oświadczył, że: "aby uzyskać obiektywną opinię w Państwa sprawie, zwróciliśmy się do autora obowiązującego planu miejscowego (...) o interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Opinię urbanistyczną wystawioną dnia 3 lutego 2026 r. otrzymaliśmy dnia 9 lutego 2026 r. W międzyczasie komplet akt Państwa sprawy został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie pisma z dnia 7 stycznia 2026 r., a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie pisma z dnia 19 stycznia 2026 r. Z uwagi na powyższe sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie, ponieważ cały czas jest ona w toku - szczególnie ze względu na wskazany powyżej nowy materiał dowodowy, nieznany w chwili wyznaczania terminu załatwienia sprawy oraz skomplikowany charakter sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd rozważył czy M. M. i Z. S. mogli skutecznie wywieść wspólnie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym względzie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako. "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W myśl art. 51 p.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyróżnia się współuczestnictwo materialne, gdy dla kilku osób uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Wówczas skarga wnoszona przez kilka osób w jednym piśmie podlega jednej opłacie (art. 214 § 2 p.p.s.a.). Inaczej jest w przypadku tzw. współuczestnictwa formalnego, w ramach którego każda z osób wnoszących wspólnie pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z powołanymi unormowaniami postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte tylko na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem działania czy bezczynności organu administracji publicznej, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany lub miałby zostać wydany. Według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a.") stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (tak NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: "CBOSA"). Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na zasadzie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Przy czym przepisy te odwołują się wyraźnie do prawa własności. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że tylko Z. S. legitymuje się tytułem własności do wymienionej nieruchomości przy ul. [...]. Natomiast M. M. nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Jak wyjaśniło Kolegium w toku postępowania administracyjnego (w prawomocnej decyzji z 4 grudnia 2017 r., nr Rep. 1617/ZP/17, umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania M. M.) zamieszkuje ona pod wskazanym adresem z tytułu użyczenia, który nie daje podstaw do kwestionowania sposobu użytkowania sąsiedniej nieruchomości. Wyjaśnił to dokładnie tutejszy Sąd w prawomocnym postanowieniu z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 857/18, w którym odrzucił jej sprzeciw od decyzji kasacyjnej z 15 października 2018 r., wydanej w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił skarżącej, że użyczenie jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym - w przeciwieństwie do stosunków prawnorzeczowych, wywierających skutek erga omnes - nie wiąże się z prawem do nieruchomości, lecz daje jedynie uprawnienie do używania danej nieruchomości (art. 710 k.c.). Prawo użyczenia nieruchomości jest prawem skutecznym tylko między użyczającym a biorącym w używanie. Legitymowanie się prawem do cudzej rzeczy wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego (umowy użyczenia), może więc stanowić jedynie o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym, który jest decydujący dla przyznania statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skład orzekający stanowisko to podziela. Skarżąca nie kwestionowała ani decyzji Kolegium ani postanowienia tutejszego Sądu, w których rzeczowo wyjaśniono kto może być stroną postępowania i że skarżącej taki status nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu. Oczywiste w sprawie jest, że w toku kwestionowanego postępowania administracyjnego M. M. działała tylko jako pełnomocniczka skarżącego, na takie upoważnienie się powoływała. Bezspornie zatem nie była stroną postępowania. Niezrozumiałym pozostaje w związku z powyższym, dlaczego skarżąca po raz kolejny wywodzi skargę we własnym imieniu w tym samym postępowaniu bez odniesienia się do wydanych już w sprawie rozstrzygnięć na ten temat. Osoba niemająca interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego skarga M. M. podlegała odrzuceniu bez wzywania do uiszczenia wpisu, o czym orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku. Wniesiona skarga Z. S. ("skarżący") spełniła wymogi formalne i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Właściwość Sądu w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4, tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postepowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan zaistniałego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19, publ. w CBOSA). Oba zawarte w skardze zarzuty opieszałości w stosunku do Burmistrza Miasta obligują Sąd do ustalenia, czy organowi można przypisać zarzucaną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania Sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w możliwie najkrótszym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle i pozostaje bezczynny mimo braku przeszkód w zakończeniu postępowania decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Uwzględnić należy, że organ I instancji prowadzi postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W rzeczonej sprawie organ I instancji już kilkakrotnie wydawał decyzje kończące postępowanie, które na skutek odwołań skarżącego były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie każdej z decyzji i zwrot sprawy organowi I instancji otwierało na nowo terminy do załatwienia sprawy, na co zasadnie Kolegium zwracało uwagę w postanowieniach rozpoznających ponaglenia. W związku z tym na obecnym etapie ocenie podlegać może tylko terminowość działania organu I instancji po uchyleniu ostatnio wydanej przez Burmistrza decyzji z 30 lipca 2025 r. - decyzją Kolegium z 15 września 2025 r. i zwróceniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić trzeba, że ocena legalności wydanych dotychczas decyzji zarówno w I jak i II instancji wykracza poza granice skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż mogły one podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Decyzje kasacyjne podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnemu w drodze sprzeciwu (art. 64a p.p.s.a.). Tym samym stwierdzona wadliwość decyzji organu I instancji przez organ II instancji i akcentowana przez skarżącego nie może świadczyć o naruszeniu terminów przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzja administracyjna kończy sprawę w danej instancji. Z chwilą wydania decyzji administracyjnej przestają biec jakiekolwiek terminy do jej wydania. W sytuacji uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia rozpoczyna na nowo bieg terminu do załatwienia sprawy. W związku z tym należało uznać, że z dniem doręczenia organowi I instancji decyzji kasacyjnej, co miało miejsce 23 września 2025 r., rozpoczął bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Mimo wiedzy o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, dysponowania treścią decyzji kasacyjnej i wynikającymi z niej wskazaniami co do zakresu koniecznego postępowania, organ I instancji nie podjął żadnych działań w kierunku wykonania wytycznych organu odwoławczego, którymi był związany zgodnie z obowiązującą od 13 lipca 2025 r. treścią art. 139a § 1 k.p.a. O wskazaną przez Kolegium opinię autora planu miejscowego, dotyczącą zgodności zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym organ I instancji wystąpił dopiero w dniu 22 grudnia 2025 r., a więc prawie trzy miesiące po zwrocie mu sprawy. Do sporządzenia wystąpienia nie były potrzebne akta sprawy. Poza tym był to jedyny dokument, o który należało uzupełnić akta sprawy, według wskazań decyzji kasacyjnej. Gdyby organ I instancji niezwłocznie wystąpił o wspomnianą opinię do autora planu miejscowego, to miałby argument i usprawiedliwienie do oczekiwania i niezałatwienia sprawy w terminie. Jednak przez blisko trzy miesiące organ I instancji nie zrobił nic. Nawet po uzyskaniu już rzeczonej opinii (9 lutego 2026 r.) organ I instancji nie zakończył w dalszym ciągu postępowania przez wydanie decyzji i nie zawiadomił stron o terminie załatwienia sprawy ani o przyczynach zwłoki. W realiach niniejszej sprawy nie sposób pomijać, że postępowanie toczy się już od 2017 r., czyli od ponad 8 lat i w tym czasie organ I instancji podejmował czynności dowodowe, informując wielokrotnie strony postępowania o zgromadzeniu koniecznego materiału dowodowego. Dlatego bezpodstawnie organ I instancji wstrzymuje wydanie decyzji, powołując się na przedłożenie przez skarżącego i jego pełnomocniczkę nowych dowodów. W istocie są to pisma i zdjęcia dotyczące podnoszonych od początku, konsekwentnie okoliczności, że na spornej nieruchomości, według skarżącego, jest prowadzona działalność w postaci naprawy i mycia samochodów. Nie są to więc nowe okoliczności, które uzasadniałyby przedłużanie postępowania. Organ powinien się do tych twierdzeń odnieść na podstawie wszystkich przeprowadzonych dotychczas dowodów w wydanej decyzji. Usprawiedliwienia dla bezczynności organu nie może stanowić również przekonanie organu I instancji, że sprawa jest skomplikowana. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny, wydane wyroki zakreślają przedmiot postępowania i zakres postępowania. Również organ odwoławczy udzielił organowi I instancji wiążących wytycznych co do kierunku i zakresu koniecznego postępowania i Burmistrz powinien je wykonać. Organ I instancji w istocie został zobowiązany do przeprowadzenia interpretacji przepisów obowiązującego planu miejscowego i skonfrontowania ich treści z poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Innymi słowy organ I instancji powinien dokonać subsumcji ustaleń faktycznych pod mające zastosowanie przepisy prawa. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i stoi na straży praworządności (art. 7). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest więc znać przepisy prawa, w tym mechanizmy interpretacji i stosowania prawa. Dlatego nie można usprawiedliwiać bezczynności twierdzeniem o skomplikowanym charakterze sprawy, zwłaszcza gdy nie wiadomo w czym tkwi "rzekoma" trudność, a organ nie podaje żadnych okoliczności wymagających wyjaśnienia. Tak samo bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych obciąża organ I instancji, gdyż to na nim ciąży obowiązek terminowego załatwiania sprawy. Organ I instancji miał możliwość ich wypożyczenia, ewentualnie wykonania ich kserokopii. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że o ile okres oczekiwania na wypożyczenie akt koniecznych do wydania decyzji nie powinien obciążać organu, jako że pozostaje on niezależny od niego, o tyle termin jaki upływa do momentu wystąpienia o wypożyczenie akt, nie może być traktowany inaczej, jak zawiniona przez organ zwłoka w działaniu (por wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 477/22, z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 532/22, CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji, jak wnioskować można, biernie oczekiwał najpierw na zwrócenie mu akt przez Kolegium, a teraz na zwrócenie mu akt przez sąd administracyjny. Bezczynność z tych okresów nie może zostać uznana za usprawiedliwioną, tym bardziej, że organ nie komunikował jej stronom postępowania jako powód zwłoki, a przyczynia się ona w dalszym ciągu do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 3 zd. Pierwsze k.p.a.), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (art. 35 § 3 zd. drugie k.p.a.), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 zd. ostatnie k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W świetle powyższych unormowań podstawowym terminem w postępowaniu administracyjnym jest termin "niezwłocznie", pozostałe terminy są to terminy maksymalne, których przekroczenie musi być uzasadnione i wyjaśnione stronie. W niniejszej sprawie organ I instancji ani razu nie podał rzeczowych powodów zwłoki, poprzestając albo na ogólnikowych twierdzeniach, które nic nie wyjaśniały, albo w ogóle nie zawiadomił o zwłoce i jej przyczynach. Przez to nie można uznać dochowania obowiązku informacyjnego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że po zwrocie sprawy organowi I instancji, o czym organ I instancji został zawiadomiony przez doręczenie decyzji kasacyjnej w dniu 23 września 2025 r., organ I instancji pozostawał zupełnie bezczynny do 9 grudnia 2025 r., kiedy to wystosował do stron postępowania zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego, wyznaczeniu siedmiodniowego terminu do zapoznania się z nim i wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy. Przy czym zawiadomienie to stwarzało tylko pozór działania i zmierzało do niczym nieuzasadnionego przedłużenia postępowania, gdyż organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych do tego czasu, a o wspomnianą opinię wystąpił dopiero 22 grudnia 2025 r. Poza tym działanie to było ewidentnie spóźnione, gdyż nastąpiło z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem, wbrew art. 36 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o przyczynach zwłoki, o którym mowa w tym przepisie, powinno być wystosowane przed upływem terminu określonego przepisami na załatwienie sprawy. W rozpatrywanym przypadku, mając na uwadze stan sprawy, tj. kilkuletnie gromadzenie materiału dowodowego, wielokrotne zawiadamianie o jego zgromadzeniu w koniecznym zakresie, należy uznać, że organ powinien niezwłocznie załatwić sprawę po jej zwrocie, a najpóźniej w ciągu miesiąca, zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast aktualnie mija już 7 miesięcy i w dalszym ciągu organ pozostaje bezczynny bez wyznaczenia terminu załatwienia sprawy i uzasadnienia przyczyn zwłoki. Wbrew przekonaniu organu I instancji obowiązku informacyjnego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. nie realizowało pismo z 23 lutego 2026 r., stanowiące odpowiedź na niniejszą skargę. Przede wszystkim organ nie określił w nim żadnego terminu załatwienia sprawy, a podane w nim przyczyny zwłoki są nieuzasadnione, co wyjaśniono powyżej. Dlatego Sąd zobowiązał organ I instancji do wydania decyzji administracyjnej we wskazanym terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. że organ I instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por wyrok NSA z 25 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 754/25, publ. w CBOSA). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku. W sprawie tej czas jaki upłynął od momentu zwrotu sprawy organowi I instancji przez organ odwoławczy, ewidentna bezczynność organu I instancji przed, jak i po stwierdzeniu przez organ wyższego stopnia bezczynności organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczeniu mu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy do 31 grudnia 2025 r., brak informowania stron postępowania o terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, przekonuje o oczywistym naruszeniu zasad postępowania i całkowitym lekceważeniu stanowiska skarżącego, który domaga się od wielu lat rozstrzygnięcia sprawy. Ignorowanie i bagatelizowanie przez organ I instancji podejmowanych przez skarżącego środków prawnych mających na celu zaprzestanie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przekonuje o braku woli załatwieniu sprawy, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Analiza postępowania organu I instancji, szczególnie treść kierowanych do stron zawiadomień, w których organ I instancji sprzecznie podawał, że zebrał konieczny materiał dowodowy, a jednocześnie wskazywał odległy termin wydania decyzji, wskazuje, że organ I instancji nie rozumie albo nie chce stosować obowiązujących przepisów. Całokształt okoliczności sprawy świadczy o bezpodstawnym i oczywistym naruszeniu przez organ I instancji obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym zlekceważeniu stron postępowania i uchylaniu się od zakończenia postepowania wymaganą decyzją administracyjną. Burmistrz uchybił ewidentnie zasadzie szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Istotą tej zasady jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działania organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tych też względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia rażącej bezczynności lub przewlekłości postępowania. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, CBOSA). W ocenie Sądu oczywiste i długotrwałe zaniechanie organu wymaga dyscyplinowania organu do terminowego załatwiania sprawy. Wysokość orzeczonej grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna do stwierdzonych zaniedbań i naruszeń. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie wniosek skarżącego dotyczący zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej, o której również mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania tego środka należy do uznania sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ w CBOSA). W wyroku z 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 379/25, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy". W ocenie Sądu wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący w ogóle nie uzasadnił tego roszczenia. Nie podniósł żadnych negatywnych skutków braku wydania decyzji. Nie wiadomo więc z jakiego konkretnie powodu domaga się zadośćuczynienia. Uniemożliwia to Sądowi ocenę zgłoszonego wniosku. Poza tym Sąd uznał, że orzeczona grzywna jest wystarczająca do dyscyplinowania organu. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.