II SAB/Ol 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Rady Miejskiej w sprawie podjęcia uchwał oddala skargę. "[...]" w dniu 27 lutego 2015 r. złożył w Urzędzie Miejskim w "[...]" jako pełnomocnik listę osób tworzących "Grupę inicjatywną" oraz projekty uchwał w sprawie ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta "[...]", w sprawie zasad przyznawania radnym rady Miejskiej w "[...]" miesięcznych diet oraz projekt regulaminu ustalania miesięcznych diet radnym tej Rady. Na wezwanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 9 marca 2015 r., wnioskodawca uzupełnił w dniu 17 marca 2015 r. powyższe o wniosek o rejestrację Grupy. Pismem z dnia 18 marca 2015 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" poinformował wnioskodawcę o rejestracji inicjatywy uchwałodawczej z dniem 17 marca 2015 r. W dniu 11 maja 2015 r. wnioskodawca złożył listy osób popierających przedmiotową inicjatywę uchwałodawczą. Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]", pismem z dnia 12 maja 2015 r., przekazał dokumentację dotyczącą inicjatywy uchwałodawczej Prezydentowi Miasta "[...]". W dniu 14 maja 2015 r. Prezydent zwrócił powyższą dokumentacje Przewodniczącemu Rady Miejskiej w celu usunięcia uchybień proceduralnych. Następnie, pismem z dnia 2 czerwca 2015 r., poinformował Przewodniczącego Rady Miejskiej, że liczba mieszkańców popierających inicjatywę spełnia warunki wskazane w § 16 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w "[...]" nr "[...]" z dnia 30 września 2014 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta "[...]", zaś zgłoszona inicjatywa uchwałodawcza jest niezgodna z prawem. Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. poinformował wnioskodawcę o zajętym przez Prezydenta "[...]" stanowisku, wyjaśniając, że ustalenie wysokości wynagrodzenia prezydenta czy wysokości diet radnych jest czynnością z zakresu prawa pracy i jako taka nie mieści się w pojęciu zadań gminy i powiatu. "[...]" w dniu 12 czerwca 2015 r. wezwał Przewodniczącego Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez procesowanie przedłożonych przez Grupę Inicjatywną projektów uchwał. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" podtrzymał w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r., uprzednio zajęte stanowisko w sprawie. W złożonej skardze "[...]" zarzucił organowi gminy rażące naruszenie prawa polegające na zaniechaniu procedowania projektów uchwał, które złożył w imieniu Grupy Inicjatywnej. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i zasugerował, że Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" dokonując rejestracji "Grupy Inicjatywnej" w dniu 17 marca 2015r., zgodnie z § 17 ust. 5 Statutu Miasta "[...]", sprawdził pod względem formalno-prawnym wniosek o rejestrację "Grupy Inicjatywnej" i zasięgnął opinii Prezydenta w tej sprawie przed jej zarejestrowaniem. Tym samym, rejestrując "Grupę" Przewodniczący Rady Miejskiej potwierdził, że inicjatywa uchwałodawcza pod względem formalno-prawnym jest prawidłowa. Podniósł, że zgodnie ze Statutem Miasta "[...]", po złożeniu list z podpisami mieszkańców popierających zgłoszoną przez "Grupę Inicjatywną" inicjatywę uchwałodawczą, Prezydent winien dokonać jedynie weryfikacji czy poparcia udzielili mieszkańcy wskazani w § 16 ust. 1 pkt 5 Statutu. Wyrażenie przez Prezydenta odmiennej opinii narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów gminy. Skarżący wywiódł, że ocena o braku możliwości procesowania przedłożonych projektów uchwał jest niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącego, błędnie przyjęto, że ustalenie wysokości wynagrodzenia prezydenta miasta czy wysokości diet radnych miejskich, nie mieści się w pojęciu zadania gminy i powiatu, a zatem nie mieści się w przyznanej na mocy zapisów Statutu Miasta "[...]" grupie inicjatywnej inicjatywie uchwałodawczej. Stwierdził, że przedłożone projekty uchwał są zgodne z obowiązującym prawem, w tym prawem miejscowym. Wstrzymanie zatem procedowania przedłożonych Radzie Miejskiej w "[...]" projektów uchwał stanowi o bezczynności tego organu. Skarżący dodał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w "[...]" wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zauważyła, że w skardze nie wskazano precyzyjnie, jakiej czynności i w jakim ustawowo określonym terminie Rada Miejska nie dopełniła. Nie przedstawiono też jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tego zarzutu. Organ wyjaśnił ponadto, że na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 czerwca 2015 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 lipca 2015 r. Przesyłkę bezskutecznie próbowano doręczyć skarżącemu w dniach 7 i 15 lipca 2015 r. Pismo zostało więc ponownie przesłane do adresata w dniu 23 lipca 2015 r. i zostało ono odebrane przez skarżącego. W tych okolicznościach, zarzut bezczynności organu w związku z brakiem odpowiedzi na wskazane pismo, jest bezpodstawny i nieuzasadniony. Rada wyjaśniła ponadto, że sposób procedowania uchwał z inicjatywy mieszkańców Miasta "[...]" został określony w Statucie Miasta "[...]", który stanowi załącznik do Uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 30 września 2014r . Dokonując analizy pod względem formalno - prawnym zgłoszonej inicjatywy uchwałodawczej, organy Gminy Miasta "[...]" dopatrzyły się różnych uchybień, uniemożliwiających skierowanie tych uchwał pod obrady Rady Miejskiej. Na każdym jednak etapie postępowania pełnomocnik Grupy Inicjatywnej, był informowany niezwłocznie o stwierdzonych nieprawidłowościach i podejmowanych przez organ czynnościach. Nie sposób zatem uznać, iż w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania, doszło do bezczynności organu polegającej na bezpodstawnym odstąpieniu od załatwienia sprawy i rażącym złamaniu prawa przez Radę Miejską w "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Skarżący domaga się od Rady Miasta podjęcia działań w celu procedowania złożonych przez Grupę Inicjatywną uchwał dotyczących ustalenia wynagrodzenia Prezydenta "[...]" oraz zasad przyznawania radnym Rady Miejskiej w "[...]" miesięcznych diet i regulaminu ustalania wysokości diet. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu gminy w podjęciu uchwały została przewidziana w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), dalej także jako u.s.g. Przewiduje on, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W art. 101 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga z art. 101a ust. 1 stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania określonej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., która to skarga nie przysługuje w przypadku bezczynności w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że dopuszczalna jest skarga na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem. Podkreślenia wymaga, że dotyczy to bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy prawne, a więc ustawa o samorządzie gminnym i inne ustawy, nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (zob. T.Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 73). Wniesienie skargi na bezczynność w trybie art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem (tak NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1484/12, CBOSA). Ponadto zaznaczyć należy, że zarówno skarga wskazana w art. 101 u.s.g., jak i skarga unormowana w art. 101a u.s.g., nie jest skargą powszechną (actio popularis). Przesłanką każdej z tych skarg jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; CBOSA). Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. wymaga więc ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga, w sytuacji gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (zob. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, CBOSA). Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g., opisane w art. 101a czynności to czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności materialno-techniczne (zob. M.Augustyniak, R.Cybulska, B.Dolnicki, J. Gumińska - Pawlic, J.Jagoda, A.Jochymczyk, Cz. Martysz, A. Matan, T. Moll, A.Wierzbica, Komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym) Przy czym podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w powołanych przepisach powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z która wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności (op.cit.). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga na bezczynność uchwałodawczą musi dotyczyć zaniechania uchwałodawczego z zakresu administracji publicznej, a skarżący musi wykazać, że przez bezczynność doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wynika to z odesłania zawartego w art. 101a u.s.g. do odpowiedniego stosowania art. 101 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2511/12, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest aktem publicznoprawnym, gdyż dotyczy sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik-pracodawca) i nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 u.s.g. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 września 2014r. sygn. akt II OSK 2469/14, CBOSA). Uchwała regulująca kwestię wynagrodzenia burmistrza nie spełnia więc przesłanki, o której mowa w art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała taka jest bowiem podejmowana w sprawie z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego nawiązanego na podstawie wyboru. Wynika to z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Natomiast sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontrolowania aktów lub bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Powyższe potwierdza ustawa o pracownikach samorządowych, która w art. 43 ust. 2 wskazuje, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12; z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1496/13; z dnia 5 marca 2014r. sygn. akt II OSK 506/14 , CBOSA). Sąd nie mógł oceniać również zasadności zarzutu bezczynności w procedowaniu projektów uchwał w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i zasad ich przyznawania. Wprawdzie uchwała w sprawie diet radnych jest uchwałą z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej, jednak jak wyżej wskazano, czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy), określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (zob. m. in. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i in., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 734). Podkreślić należy, że z tytułu pełnionej funkcji radnemu przysługują określone przywileje. Ich zakres określony jest wolą ustawodawcy i nie zależy od swobodnego uznania członków rady czy wyborców. Z tego względu, przysługujące radnemu z tytułu pełnionej funkcji przywileje nie należą do materii organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów określonych przez statut gminy (art. 22 u.s.g.), ale są wyczerpująco uregulowane w art. 25 tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 1990 r., sygn. akt II SA 747/90, ONSA 1990/4/9). Podstawę ustalenia wysokości diet radnych stanowią przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Przewidują one, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (ust. 4). Zgodnie zaś z ust. 6, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431, z późn. zm.). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (ust. 8). Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Z cytowanego przepisu nie wynika jednak obowiązek rady gminy podjęcia, w określonym terminie, uchwały w tym przedmiocie. Przepis ten upoważnia jedynie radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie zasad przyznawania i ustalania wysokości diet radnym diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych, ale nie zobowiązuje tego organu do podjęcia takiej uchwały w ściśle określonym terminie. Tym samym nie można mówić o bezczynności uchwałodawczej Rady Miejskiej w procedowaniu złożonego przez Grupę Inicjatywną projektu uchwały, skoro nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakazywałby Radzie Miejskiej podjęcie przedmiotowej uchwały. Dodać też należy, że błędny jest twierdzenie skarżącego, że skoro organ gminy zarejestrował w dniu 17 marca 2015 r. Grypę Inicjatywną, to tym samym ocenił, że załączone do wniosku o rejestracje projekty uchwał są zgodne z prawem. Jak wynika z treści § 17 ust. 5 Statutu Miasta "[...]", w przypadku gdy wniosek zawiera braki formalne Przewodniczący wzywa wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni. Wniosek nieuzupełniony w terminie podlega odrzuceniu. W przypadku gdy wniosek nie zawiera braków formalnych lub gdy zostały one uzupełnione Przewodniczący dokonuje rejestracji "Grupy Inicjatywnej" w "Rejestrze Inicjatyw Uchwałodawczych". Z treści powołanego przepisu wynika, że Przewodniczący sprawdza wniosek o rejestrację wyłącznie pod względem formalno – prawnym, a więc czy złożony spełnia on wymogi wymienione w § 17 ust. 4 Statutu, to jest czy zawiera: propozycję uchwały zawierającej co najmniej: tytuł uchwały, treść merytoryczną uchwały, uzasadnienie podjęcia uchwały; listę co najmniej 15 mieszkańców tworzących "Grupę Inicjatywną", zawierającą imię i nazwisko mieszkańca, adres jego zamieszkania oraz numer PESEL, podpis; dane pełnomocnika "Grupy Inicjatywnej", zawierające imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL oraz numer telefonu i ewentualnie adres e-mail. Tym samym przedłożone przez Grupę Inicjatywną projekty uchwał nie podlegały c ocenie merytorycznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), skargę należało oddalić.