II SAB/Ol 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.R. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania punktu 2 i 3 wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia "[...]" w terminie 14 dni; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 5. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych akt sprawy wynika, że pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. ( data wpływu do organu w dniu 1 września 2015 r. ) R. R. wystąpił do Starosty "[...]" ( dalej także jako Starosta ) o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1/ wszystkich zarządzeń Starost wydanych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. 2/ zarządzeń Starosty w sprawie ustalania zasad opracowania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkól i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat "[...]" w latach szkolnych 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015, 2015/2016, 3/ innych zarządzeń Starosty dotyczących oświaty wydanych w okresie 2010 r. do 2015r. Wniósł o przesłanie żądanych informacji pocztą elektroniczną na podany adres e-mail. W dniu 13 listopada 2015 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w "[...]" skarga R. R. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Starostę "[..]". Skarżący domagał się w niej m. in. zobowiązania Starosty "[...]" do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dnia od daty doręczenia akt organowi oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości. Podał, że do złożenia skargi, tj. do dnia 12 listopada 2015 r. Starosta nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W ocenie organu skarga nie jest uzasadniona, jako, że w dniu 27 października 2015 r. organ wysłał ( nieskutecznie, jak okazało się w dniu 3 listopada 2015 r. ) skarżącemu na poddany adres e-mail skan pisma Starosty z dnia 26 października 2015 r. wraz z dwoma plikami w formacie PDF zawierającymi żądane zarządzenia. Następnie w dniu 10 listopada 2015 r. organ podjął następną próbę dostarczenia żądanych dokumentów zawartych na płycie DVD za pośrednictwem gońca na adres zamieszkania wnioskodawcy. Z powodu nieobecności skarżącego w dniu 12 listopada 2015 r. goniec pozostawił awizo w skrzynce pocztowej R. R. Nadto organ podjął, także bezskuteczną, próbę dostarczenia wnioskodawcy oczekiwanych informacji w miejscu pełnienia przez niego funkcji Przewodniczącego Rady Miasta "[...]", tj. w siedzibie Urzędu Miasta "[...]". Dodatkowo organ podjął próbę skontaktowania się telefonicznie ze skarżącym, również bezskutecznie. Ostatecznie organ udzieli żądanych informacji w dniu 19 listopada 2015 r. poprzez wysłanie ich na podany adres e-mail wnioskodawcy. Dodał, że do każdego z 4 e-maili załączył pliki w formacie PDF z żądanymi zarządzeniami. Mając na u wadze powyższe okoliczności - w ocenie organu - nie był on w stanie udostępnić żądanej informacji w ustawowym terminie z przyczyn obiektywnych, jakimi były: problemy techniczne poczty elektroniczne urzędu, nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania w dniu 12 listopada 2015 r. i brak jego reakcji na pozostawione awizo oraz bezskuteczne próby skontaktowania się ze skarżącym, telefonicznie i w miejscu zamieszkania. W pismach procesowych z dnia 15 stycznia 2015 r. i z dnia 25 stycznia 2015 r. skarżący podał, że w dniu 19 listopada 2015 r. na własną skrzynkę e-mail otrzymał 22 zarządzenia Starosty z 2015 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W rezultacie, w jego ocenie, Starosta udzielił żądanej informacji tylko z punktu 1 jego wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r., natomiast nie dostarczył informacji z pkt 2 i 3 tegoż wniosku. Z kolei pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2016 r. podał, że organ istotnie nie udzielił informacji z pkt 2 i 3 wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r., jako, że ich nie posiadał, poza jednym zarządzeniem. Dodał, że materia obejmująca sprawy oświatowe nie była regulowana zarządzeniami Starosty, lecz uchwałami Zarządu Powiatu "[...]". Przyznał, że w dokumentach dostarczonych skarżącemu nie było informacji o przyczynie nieudostępnienia mu dokumentów z pkt 2 ( poza jednym zarządzeniem ) i 3 wniosku z uwagi na niedopatrzenie sekretariatu, które wynikło z pośpiechu podczas transmisji drogą elektroniczną żądanych danych. Skarżący przy piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2016 r. załączył kserokopię zarządzenia nr "[..]" Starosty z dnia "[...]" w sprawie ustalania zasad opracowania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat na rok szkolny 2013-1014 oraz zarządzenie nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" w sprawie ustalenia zasad opracowania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat na rok szkolny 2014/2015. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to jednak w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, dostępny w systemie LEX nr 1421789). Skarga na bezczynność organów ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt: II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w W. z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt:I SAB/Wa 109/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). W myśl aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) i stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. ( art. 149 § 1a p.p.s.a. ). Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu informacji publicznej zawartej w pkt 2 ( częściowo, gdyż organ udostępnił zarządzenie nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" w sprawie ustalania zasad opracowania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Powiat "[...]" na rok szkolny 2015/2016 ) i w pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2015 r. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2014 r. poz. 782 t.j., zwana, tak jak dotychczas w skrócie: "u.d.i.p.") będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W ocenie Sądu jest oczywiste, iż żądana wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. informacja, stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 1 u.d.i.p., jako, że dotyczy treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a takimi aktami administracyjnymi niewątpliwie są zarządzenia Starosty. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym zakresie pismo informujące o tym fakcie wnioskodawcę ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek. Z takową zaś sytuację w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Wprawdzie organ w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2016 r. podał, że nie udzielił informacji z pkt 2 ( częściowo ) i z pkt 3 wniosku skarżącego, gdyż nie był w posiadaniu takowych, a ściślej nie mógł być w ich posiadaniu, jako, że nie był organem rzeczowo właściwym do wydawania tego rodzaju aktów administracyjnych. Jednakże tezie tej przeczą przedłożone przez skarżącego zarządzenia Starosty "[...]", odpowiednio nr "[...]" z dnia "[...]" i nr "[...]" z dnia "[...]", jak również udostępnione przez organ zarządzenie nr ‘[...]" tegoż Starosty z dnia "[...]". Zatem nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że Starosta ‘’[...]" pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji z pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2015 r. Co więcej, można zasadnie przyjąć, że odmowa udzielenia żądanej informacji w tym zakresie ( pkt 2 wniosku ) nie była aktem nieprzemyślanym, wynikającym z omyłki, lecz była świadomym przejawem niechęci w udzieleniu tejże informacji, a do takowej konkluzji skłania analiza przyczyny odmowy udzielenia rzeczonej informacji podana w piśmie procesowym organu z dnia 3 lutego 2016 r. Skoro bowiem – jak twierdzi organ - nie jest w posiadaniu żądanej informacji, to oczywistym pozostaje, że jej udzielić nie może. Tyle tylko, że twierdzenie organu mają się nijak co do rzeczywistości, przynajmniej z pkt 2 wniosku, czego dowodem są zarządzenia tegoż Starosty załączone przez skarżącego, co więcej tezie organu przeczy udostępnione skarżącemu zarządzenie Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]". Zatem oświadczenie organu w tym zakresie jest całkowicie gołosłowne i nieprawdziwe, jako pozostające w opozycji do faktów w tym zakresu. Można też zasadnie założyć, że Starosta pozostawał również – przynajmniej co do zasady - w bezczynności co do udzielenia informacji z pkt 3 rzeczonego wniosku skarżącego, gdyż rodzaj żądanej informacji ( wszystkie zarządzenia Starosty dotyczące oświaty wydane w okresie 2010 r. – 2015 r. ) pozostaje w rzeczowej właściwości tegoż organu, a mając na uwadze czasookres ich (nie)wydawania trudno przyjąć, że takowych nie było. Nie ma to jednak żadnego znaczenia w kontekście bezczynności, gdyż w sytuacji, gdyby Starosta istotnie rodzajowych zarządzeń w powyższym czasookresie nie wydawał, to chcąc uchronić się od zarzutu bezczynności winien o tymże fakcie powiadomić występującego z wnioskiem, czego do dnia rozpatrzenia skargi nie uczynił, a zatem w sposób oczywisty pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w jej art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. W świetle powyższych rozważań informacje z pkt 2 ( częściowo ) i z pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2015 r., jak już powyżej przesądzono, są przejawem władczej działalności organu samorządu terytorialnego, mają charakter informacji publicznej, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest Starosta "[...]", stąd też Sąd zobowiązał Starostę "[...]" do rozpoznania punktu 2 i 3 wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni ( pkt 1 sentencji wyroku ). W pozostałym zakresie, tj. co do pkt 1 wniosku i częściowo pkt 2 wniosku Sąd skargę oddalił. Wprawdzie udzielenie żądanej informacji w tymże zakresie nastąpiło 6 dni po wpłynięciu skargi do Starostwa Powiatowego w "[...]", lecz Sąd miał na uwadze czynione przez organ pierwszej instancji próby ( nieskuteczne ) doręczenia tejże informacji przed złożeniem skargi, abstrahując od przyczyny ich nieskutecznosci. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Udostępnienie wnioskowanej informacji już po złożeniu skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia, w którym organ załatwił sprawę, miała charakter rażącego naruszenia prawa, a takim będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 675/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). W rozpatrywanej sprawie organ przekroczył 14- dniowy termin do załatwienia sprawy, liczony od dnia wpływu wniosku do organu (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) co do informacji żądanej w pkt 1 wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r. i częściowo z pkt 2 wniosku ( w 1/6 części ), zaś w zakresie informacji z pkt 2 ( w pozostałym zakresie, tj. 5/6 części ) i z pkt 3 do dnia orzekania w sprawie w ogóle jej nie udzielił. Jak już uznano, odnowa udzielenia żądanej informacji, przynajmniej w zakresie pkt 2 wniosku, nosiła cechy przemyślanego, a zatem świadomego działania. Okoliczność powyższa wystarcza do uznania, że taka właśnie bezczynność może i powinna być traktowana jako kwalifikowana, bowiem brak wymaganego ze strony organu działania skutkowało przekroczeniem maksymalnego dwumiesięcznego termin do załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) w zakresie pkt 1 wniosku i częściowo pkt 2, zaś w pozostałym zakresie w ogóle nie udzielił informacji do dnia orzekania w sprawie. Stwierdzona bezczynność trwała 6 miesięcy w zakresie pkt 1 i częściowo 2, zaś w pozostałym zakresie wniosku trwa do daty orzekania w sprawie, mimo, iż organ był w posiadaniu wnioskowanych informacji ( przynajmniej częściowo z pkt 2 wniosku ) i mógł je udzielić w drodze nie skomplikowanej czynności materialno-technicznej. Wobec tego, skoro przekroczenie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 3 sentencji. Sąd wymierzył Staroście grzywnę w wysokości 500 zł ( pkt 4 wyroku ) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny. Przepis ten odsyła w kwestii wysokości grzywny do art. 154 § 6 p.p.s.a., co oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460). Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. W przedmiotowej sprawie zasadniczym powodem wymierzenia Staroście "[...]" grzywny był nie tyle fakt częściowego nieudzielenia żądanej informacji do dnia orzekania w sprawie ( to także ), lecz wskazywane przez organ przyczyny tego stanu rzeczy, tj. udzielenie informacji w pełnym zakresie, jak wynika z pisma procesowego organu z dnia 7 grudnia 2015 r. będącego odpowiedzią na skargę, po niekwestionowanie faktu nieudzielenia żądanej informacji ( częściowo ) z przyczyny obiektywnej, jaką jest jej brak, co – jak wykazał skarżący, jak i sam organ - nie miało odzwierciedlenia w rzeczywistości. Tego rodzaju postępowanie organu w przedmiotowej sprawie, a właściwie jego częściowy brak, z jednoczesnym powołaniem się na nieprawdziwą, a obiektywnie mającą uzasadniać odmowę udzielania żądanej informacji, w żaden sposób nie może być aprobowane w władczej działalności organu administracji publicznej. To legło u podstaw wymierzenia organowi grzywny, której wysokość – w ocenie Sądu – jest wręcz symboliczna, jako, że jej celem jest nie tyle dolegliwość finansowa dla organu, lecz zapobieżenie w przyszłości praktyce " procesowej " tegoż organu, jaką prezentował w niniejszej sprawie. O kosztach ( pkt 5 sentencji ) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.