II SAB/Ol 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w rozpoznaniu skargi na Radę Gminy S. postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNINIE Jak wynika z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą, Z. N. (dalej skarżący) pismem z 16 kwietnia 2025 r. działając w trybie określonym przepisami Działu VIII k.p.a. skierował do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego skargę na Radę Gminy S. w której zarzucił radzie naruszenie prawa majce postać odmowy udzielenia mu głosu w debacie nad Raportem o stanie Gminy S. za 2023 rok. W treści skargi kierowanej do wojewody wniósł o: - stwierdzenie nieważności decyzji Przewodniczącej Rady Gminy S. zakomunikowanej skarżącemu w dniu 28 czerwca 2024 r. w trakcie obrad Rady Gminy S. polegającej na odmowie udzielenia głosu w debacie nad Raportem o stanie Gminy S. za 2023 r. pomimo spełnienia wszystkich kryteriów wymaganych przez ustawę o samorządzie gminnym, a zwłaszcza: - przedstawienia zgłoszenia do udziału w debacie podpisanego przez 25 mieszkańców Gminy S. (wobec wymaganych 20), - złożenia oświadczenia, że jestem mieszkańcem gminy S. gdyż przebywam w miejscowości S. (gmina S.) z zamiarem stałego pobytu, - orzeczenie, że decyzja o odmowie udzielenia głosu – wykluczenia z debaty, została podjęta bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda pismem z 14 maja 2025 r. wskazał skarżącemu, że o charakterze wniesionego pisma (skargi z 16 kwietnia 2025 r.) decyduje jego treść. W związku z powyższym, wojewoda zakwalifikował wystąpienie skarżącego jako skargę na przewodniczego rady. Wojewoda wskazał, że to Przewodniczący Rady Gminy S. odmówił Skarżącemu udzielania głosu w debacie nad Raportem o stanie Gminy S. za 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie jest zaś organem właściwym do załatwienia skargi na poszczególnych radnych (w tym na przewodniczącego rady gminy) Rady Gminy S. Z. N. pismem z 23 czerwca 2025 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w związku z nierozpatrzeniem jego skargi z dnia 16 kwietnia 2025 roku. W treści skargi wniósł o: - zobowiązanie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do rozpatrzenia skargi z dnia 16 kwietnia 2025 r. w terminie oznaczonym przez Sąd Wojewódzki, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skargowego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie rozpatrzenia skargi przez organ jeśli zostanie ona rozpatrzona, a odpowiedź udzielona już po wniesieniu skargi do Sądu, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a - zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej - oddalenie. W motywach swojego stanowiska organ wskazał, że skarga dotyczy bezczynności wojewody w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie skargi na działalność rady gminy (art. 229 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, z późn. zm.); dalej k.p.a. Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, uregulowanego w dziale VIII k.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy ani do rozpoznawania skarg w rozumieniu Działu VIII k.p.a., ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skargi, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. Wobec powyższego, w ocenie organu przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uzupełniając argumentację w zakresie merytorycznej bezzasadności skargi organ wskazał, że stanowisko organu odnoszące się do skargi z 16 kwietnia 2025 r. zostało przedstawione Z. N. w piśmie z dnia 14 maja 2025 r. (będącym odpowiedzią na pismo z dnia 16 kwietnia 2025 r.), w piśmie z dnia 4 czerwca 2025 r. (będącym odpowiedzią na pismo z dnia 23 maja 2025 r.) oraz w piśmie z dnia 1 lipca 2025 r. (będącym odpowiedzią na pismo z dnia 6 czerwca 2025 r.). Organ wskazał, że brak satysfakcjonującej odpowiedzi nie może być uznany za jej nieudzielenie. W replice na stanowisko organu (pismo z 2 sierpnia 2025 r.) skarżący wskazał, że oczywistym jest, że postępowanie skargowe przed organem (Wojewodą) jest postępowaniem jednoinstancyjnym i od uznania lub nieuznania skargi za słuszną, nie przysługują środki odwoławcze. Jeśli organ, jak to ma miejsce w tym przypadku, odmawia uznania skargi za skargę i odmawia jej rozpatrzenia, wówczas przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Złożona w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z 16 kwietnia 2025 r. złożonej w trybie art. 227 k.p.a., nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza akt sprawy, jak również treści skargi wskazuje, że skarga została złożona w trybie wnioskowo - skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., tj. w art. 227 k.p.a. i nast. Strona na żadnym etapie postępowania nie negowała charakteru swojego wystąpienia z 16 kwietnia 2025 r. jako skargi. Z. N. zarówno w skardze na bezczynność wywiedzionej do sądu jak i w replice na odpowiedz na skargę (pismo z 2 sierpnia 2025 r.) określił swoje wystąpienie z 16 kwietnia 2025 r. jako skargę. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (por post. NSA z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 niepubl.). W konsekwencji, również skargę na bezczynność, dotyczącą załatwienia skargi powszechnej należy ocenić jako niedopuszczalną. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skarga złożona do organu administracji publicznej w trybie skargowo - wnioskowym, przewidzianym w dziale VIII k.p.a. jest prawnym środkiem obrony i ochrony interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ani też nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania sądowego. Rozpoznanie tego rodzaju skargi nie kończy się wydaniem decyzji, lub też postanowienia. Rezultatem rozpoznania tego rodzaju skargi nie jest również wydanie aktu lub podjęcie czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny i dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie zawiadomienie o załatwieniu skargi nie spełnia wszystkich tych elementów, gdyż zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1271/04, lex nr 191974, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11; z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z dnia 8 maja 2009 r. sygn. II OSK 689/09; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Możliwość wniesienia skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. istnieje w przypadku spraw, co do których istnieje obowiązek wydania decyzji, postanowienia oraz aktu lub czynności, o których mowa w pkt 1-4 w art. 3 § 2 p.p.s.a. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w Dziale VIII k.p.a. nie są natomiast aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zatem w przypadku złożenia skargi na podstawie art. 227 k.p.a., tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, stronie nie służy na dalszym etapie skarga do sądu administracyjnego, ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wa 80/05, lex nr 205439). Te przejawy działania organów administracji nie mieszczą się w przytoczonym wyżej wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, zatem nie ma podstaw, aby przypisać im cechę aktu lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynik postępowania przeprowadzonego przez organ w trybie Działu VIII k.p.a. nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem ocena prawidłowości postępowania skargowego nie podlega kontroli sądowej. (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1271/04, lex nr 191974, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11; z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z dnia 8 maja 2009 r. sygn. II OSK 689/09; z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na marginesie wskazać należy przy tym, ze Skarżący, w treści skargi na bezczynność, stwierdził, że organ nie dokonał prawidłowej kwalifikacji jego wystąpienia z 16 kwietnia 2025 r. i potraktował je "jak zwykłe pismo". Tymczasem organ w piśmie z 14 maja 2025 wyraźnie wskazał "Analizując postawione przez Pana zarzuty wskazać należy, że o charakterze wniesionego pisma decyduje jego treść, w związku z powyższym, Pana pismo należy uznać za skargę na przewodniczego rady." W argumentacji zawartej w piśmie z 14 maja 2025 r. wojewoda wprost odnosił się do przepisów działu VIII k.p.a. Tym samym kwalifikacja wystąpienia skarżącego z 16 kwietnia 2025 r. była zgodna z jego intencjami – wojewoda przyjął, że pismo jest skargą z działu VIII k.p.a. Organ uznał się jednak za nie właściwy do jej rozpoznania. Merytoryczna i formalna ocena sposobu załatwienia skargi złożonej w trybie przepisów działu VIII k.p.a pozostaje jednak zarówno poza granicami niniejszej sprawy jak również wykracza poza granice właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie 227 k.p.a. jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić na podstawie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.