II SAB/Ol 97/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Prezydenta w wydaniu decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęcie części działki 1) zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosku Spółki A z dnia "[...]" o wypłatę odszkodowania w terminie 30 dni od daty doręczenie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta na rzecz Spółki A kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 czerwca 2012r. spółka A wezwała Miasto A do zapłaty kwoty 1.805.283,30 zł tytułem odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną działki oznaczone numerami "[...]" w A. Następnie w dniu 7 marca 2013r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Prezydenta A w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęcie części działek pod drogę publiczną i na inne cele publiczne w 1998r. stanowiących własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013r. (II SAB/Ol 23/13) odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą spółkę środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem. W dniu 22 maja 2013 r. spółka wniosła zażalenie do Wojewody na bezczynność Prezydenta A w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęcie części działek pod drogę publiczną i na inne cele publiczne w 1998r. stanowiących własność żalącej. Wojewoda postanowieniem z dnia "[...]", uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 9 lipca 2013r. spółka A wywiodła skargę na bezczynność Prezydenta A w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęcie części działek pod drogę publiczną i na inne cele publiczne. W skardze podniesiono, że w dniu 30 października 1993r. skarżąca nabyła wieczyste użytkowanie działek o nr ew. "[...]" oraz "[...]" położonych w obrębie A w A przy ul. A, a w dniu 10 stycznia 1996r. skarżąca nabyła wieczyste użytkowanie działki nr ew. "[...]", obręb A w A przy ul. A, które to działki przeznaczyła pod budownictwo mieszkaniowe. W związku z realizacją przez spółkę inwestycji pod nazwą Osiedla A w latach 1997-2000 zaszła potrzeba wykonania drogi stanowiącej część ulicy miejskiej, parkingów, chodników, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Podkreślono, że Prezydent Miasta A ustalił ze skarżącą spółką wykonanie tych prac, których koszty miał uregulować w późniejszym czasie, tj. przy realizacji całości przedsięwzięcia dotyczącego ulicy A w A. Podkreślono, że do chwili obecnej organ nie wydał stosownej decyzji administracyjnej oraz nie wykonał prawnego obowiązku zapłaty odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 417 § 1 kc i art. 417¹ § 3 kc. Autor skargi powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, w którym Trybunał stwierdził, że przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W ocenie skarżącej postępowanie Prezydenta Miasta A w jej sprawie jest sprzeczne z prawem, które w rozumieniu art. 417 § 1 i § 2 kc oraz art. 4171 § 3 kc jest określane jako bezprawie administracyjne organu przez zaniechanie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania lub jej odmowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wezwanie do zapłaty odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyznaczonym przez stronę skarżącą terminie nie znajduje uzasadnienia prawnego, stąd skarga na bezczynność powinna być oddalona z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika, że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe, gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651), u.g.n. - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Należy przy tym zaznaczyć, że skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania jest obligatoryjne. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013r., I OSK 596/13). Sytuacja powyższa zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Najpierw bowiem pismem z dnia 25 czerwca 2012r. (akta adm., k. – 34) spółka A wezwała Miasto A do zapłaty kwoty 1.805.283,30 zł tytułem odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną działki oznaczone numerami "[...]" w A. Następnie zaś pismem z dnia 15 lutego 2013r. skarżąca spółka wniosła do Prezydenta Miasta A "przedsądowe wezwanie na podstawie art. 52 § 4 ppsa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zapłaty spółce A za bezumowne przejęcie pod drogę publiczną i na inne cele publiczne w 1988r. części działki nr "[...]", obręb A o powierzchni 2526 m kw. przy ulicy A w A za bezumowne przejęcie działek przy ul. A w A o numerach "[...]" obręb "[...]" o powierzchni 129 m kw. zajętej pod parking, a także o numerze "[...]", obręb A o powierzchni 280 m kw., na której usytuowano miejską strukturę podziemną" (akta adm., k. – 37). W odpowiedzi w piśmie z dnia 7 marca 2013r. Prezydent Miasta A stwierdził, że Gmina A nie miała obowiązku ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego wydzielony zostaje obszar działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, a taka sytuacja nie zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. (akta adm., k. – 38). Przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania było w okolicznościach sprawy niniejszej uzasadnione. Uprawnione jest stanowisko mówiące, że uznanie przez Prezydenta Miasta A, iż wypłata odszkodowania nie jest możliwa, oznacza de facto brak możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze negocjacji. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013r., I OSK 596/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność organu, jakkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ podejmował określone czynności o czym świadczy korespondencja prowadzona między organem a skarżą. Nie podjęcie decyzji w sprawie wynika w tym przypadku nie z opieszałości organu, a z błędnej interpretacji stanu prawnego, który według Prezydenta nie obligował go do wydania decyzji w sprawie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił czynności w postaci wydania decyzji na podstawie przywołanego już art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ppsa. O kosztach orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 200 ppsa. Orzekając w ten sposób Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta A nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także zastosowania sankcji z art. 149 § 2 ppsa. Dlatego też w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.