I SA/Op 17/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 listopada 2024 r., nr 117/II/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. K. [dalej: skarżąca, strona] jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ II instancji] z 20 listopada 2024 r., nr 117/II/2024, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia strony na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: PINB, organ I instancji] z 7 października 2024 r., nr 43/2024, nakładające na L. L. [dalej: inwestor], jako inwestora robót budowalnych wykonanych w lokalu mieszkalnym mieszczącym się na ostatniej kondygnacji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w O., obowiązku przedłożenia PINB ekspertyzy technicznej w terminie do dnia 31 stycznia 2025 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w zakresie wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego (vide: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 15 lipca 2021 r.). Stronami tego postępowania są inwestor, skarżąca, a także M. L. Inwestor jest właścicielem lokalu nr [...], natomiast skarżąca jest właścicielką lokalu nr [...], znajdujących się w oznaczonym wyżej budynku. Z akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynika ponadto, że inwestor złożył do sądu powszechnego wniosek o zniesienie współwłasności wskazanej wyżej nieruchomości i rozliczenie nakładów (pismo procesowe z 1 lutego 2024 r.). W toku postępowania administracyjnego PINB wydał 7 października 2024 r. postanowienie nakazujące inwestorowi przedłożenie do 31 stycznia 2025 r. ekspertyzy technicznej: 1) zawierającej ocenę robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym, ich kwalifikację, dokładny i szczegółowy pomiar powierzchni pomieszczeń oraz zgodności zastosowanych materiałów budowlanych z przepisami techniczno-budowalnymi, wskazanie ewentualnych nieprawidłowości wraz z przedstawieniem skutecznych sposobów ich wyeliminowania; 2) w przypadku stwierdzenia odstępstw w zakresie przepisów techniczno-budowlanych lub nieprawidłowości przedmiotowa ekspertyza powinna zawierać rozwiązania i zalecenia, których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami; 3) ekspertyza techniczna powinna zawierać ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.); 4) powyższe opracowanie powinno być sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego. Opisane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) [dalej: upb]. Postanowienie organu I instancji doręczono między innymi skarżącej. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, jednak WINB postanowieniem z 20 listopada 2024 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania czy zażalenie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uprawnienie strony do wniesienia zażalenia może również wynikać z przepisów szczególnych, zawartych w innych aktach prawnych niż kpa. Oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji tylko w ściśle określonych przypadkach. Dalej organ II instancji zaznaczył, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 upb, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Osobami wymienionymi w ust. 1 art. 81c upb, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu, są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyroki NSA: z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3054/15; z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12; z 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06). Zgodnie zaś z art. 81c ust. 3 upb, na postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przysługuje zażalenie. WINB podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16; z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11; z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14), charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 upb determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia (w tym przypadku inwestora) żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego) inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy. W stanie sprawy WINB stwierdził, że zażalenie złożyła skarżąca, która jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, i którą organ I instancji uznał za stronę postępowania administracyjnego. Jednakże skarżąca nie jest uczestnikiem procesu budowlanego i w konsekwencji nie może skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 upb, ponieważ stroną postępowania w sprawie nałożenia wyżej wymienionych obowiązków jest tylko ten uczestnik procesu budowlanego, na którego nałożony został tego rodzaju obowiązek. Zaś inni uczestnicy procesu budowlanego mogą mieć wyłącznie interes faktyczny w tym, by obowiązek przedstawienia ekspertyzy nałożony został na określony podmiot. Reasumując organ II instancji stwierdził, że wystąpienie przesłanki niedopuszczalności zażalenia nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności w formie postanowienia z art. 134 kpa, które nie jest rozstrzygnięciem zależnym od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższe postanowienie WINB zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 28 kpa w zw. z art. 141 §1 kpa w zw. z art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy i wadliwym stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, gdyż środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania toczącego się przed PINB; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 81c ust. 1 i 2 upb, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż skarżąca nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, a w konsekwencji nie może skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia PINB ekspertyzy technicznej, gdzie w istocie skarżąca jest uczestnikiem procesu budowlanego, jak również jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ulicy [...] w O.; - art. 81c ust. 3 upb, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia PINB ekspertyzy technicznej, gdzie w istocie skarżąca posiada status strony postępowania toczącego się przed PINB. W związku z powyższym strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości. Pod adresem tym znajdują się trzy mieszkania, a ich właściciele tworzą tak zwaną małą wspólnotę mieszkaniową. Skarżąca zawarła z inwestorem porozumienie w przedmiocie dokonania remontu, przebudowy i rozbudowy nieruchomości wspólnej. Strona w porozumieniu upoważniła inwestora do uzyskania niezbędnych pozwoleń oraz zezwoleń wymaganych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem wykonania wymienionych w porozumienia robót budowalnych na częściach wspólnych nieruchomości. Porozumienie zawierało zgodę współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością wspólną w celu remontu tej nieruchomości, czyli dotyczyło wspólnych interesów i dobra wspólnego. Dalej skarżąca wskazała, że inwestor jedynie formalnie uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Opola z 23 czerwca 2020 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestora, która obejmowała przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego jego własność i nadbudowę dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Jednak materialnie inwestor przystąpił bez wiedzy i zgody skarżącej do rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [...], na częściach wspólnych nieruchomości. W rzeczywistości bowiem, oprócz robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...], wykonywano również roboty budowlane w pomieszczeniu wspólnym. Inwestor nie miał prawa dokonywać samodzielnie, bez zgody współwłaściciela, robót budowlanych polegających na rozbudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na częściach wspólnych nieruchomości. Zdaniem strony organ II instancji błędnie uznał, że skarżąca nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, a w konsekwencji nie może skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia PINB ekspertyzy technicznej, gdy w istocie skarżąca jest uczestnikiem procesu budowlanego, jak również jest współwłaścicielką nieruchomości. Strona zaznaczyła, że inwestor wnioskiem z 1 lutego 2024 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w O. o zniesienie współwłasności i rozliczenie nakładów poczynionych na nieruchomość wspólną, a tym samym stosunkowe rozdzielenie poczynionych nakładów pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości wspólnej i obciążenie tymi nakładami skarżącej. Z tych powodów, zdaniem strony, wbrew twierdzeniu WINB, również skarżącą należy uznać za uczestnika procesu budowlanego mającego interes do zaskarżenia wydanego w toku postępowania postanowienia. Odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych przez organ II instancji, strona wskazała, że poczynione przez sądy uwagi dotyczące kwestii osób uprawnionych do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 upb sformułowane zostały w konkretnych stanach faktycznych, zgoła odmiennych od niniejszej sprawy. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stronami o odmiennych interesach, toczącymi spór o zakres wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z wydanym pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji, mając na uwadze zasadę obiektywizmu, organ nie powinien nakładać na jedną ze stron obowiązku przedłożenia tak naprawdę prywatnej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez wybraną przez tę stronę osobę, a to ze względu na odmienne interesy stron w rozstrzygnięciu postępowania toczącego się przed PINB. Niezależnie od powyższego skarżąca zaznaczyła również, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy prac budowlanych wykonywanych przez inwestora, wskutek których doszło do powiększenia powierzchni wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...], którego prawo własności należy do inwestora, kosztem adaptacji części wspólnej nieruchomości – co wymagało zgody pozostałych współwłaścicieli oraz uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu. Istotą sporu jest zatem legalność wykonanych robót budowlanych, a nie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Stąd też nakładanie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 upb – będącego przepisem szczególnym, jest oczywiście bezzasadne i nie znajduje związku z przedmiotem toczącego się przed PINB, a zmierza jedynie do przedłużenia postępowania. Organ trzykrotnie dokonał oględzin, a zatem miał również możliwość, dysponując sprzętem pomiarowym, dokonania dokładnych i szczegółowych pomiarów powierzchni oraz pomieszczeń. W ocenie skarżącej w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania przez organ II instancji normy z art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, a uchybienie w tym zakresie ma jednocześnie oczywisty wpływ na wynik sprawy, skoro w następstwie wydania zaskarżonego postanowienia doszło do pozbawienia strony prawa do zaskarżenia wydanego w toku postępowania postanowienia, co wprost narusza interes skarżącej. Ponadto w skardze strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wniosku o zniesienie współwłasności i rozliczenie nakładów z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt [...], na okoliczność wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o rozliczenie nakładów poczynionych na nieruchomość, a tym samym stosunkowego rozdzielenia poczynionych nakładów pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości wspólnej i obciążenia tymi nakładami skarżącej. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nie wnosiła też o to strona skarżąca. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, nie stwierdził też naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub postępowania, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa, to jest w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie zażaleniowe. Sąd nie przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wnioskowanego przez skarżącą uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ okoliczność objęta tezą dowodową wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez PINB w sposób zgodny z twierdzeniem strony. Sąd podkreśla, że przedmiotem rozpoznanej skargi jest postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB wydane na podstawie art. 81c ust. 2 upb. W takim stanie sprawy poza granicami rozpoznania pozostaje ocena legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora oraz ocena legalności postanowienia PINB nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zaskarżone postanowienie organu II instancji nie odnosi się do meritum sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, a co za tym idzie również Sąd nie może formułować ocen i zaleceń innych niż tylko takie, które dotyczą zaskarżonego postanowienia WINB. Przechodząc do zasadniczej kwestii, która wymagała rozpoznania przez Sąd, przypomnieć należy, że na podstawie z art. 134 w zw. z art. 144 kpa WINB stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie PINB. Organ II instancji ustalił bowiem, że podmiot wnoszący środek zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 upb nie posiada w tym przypadku statusu strony (art. 28 kpa) uprawnionej do złożenia zażalenia, pomimo tego, że postanowienie organu I instancji, co do zasady, podlega zaskarżeniu poprzez wniesienie zażalenia (art. 141 § 1 kpa w zw. z art. 81c ust. 3 upb). Art. 81c ust. 2 upb stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (to jest uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu upb, są: 1) inwestor; 2) inspektor nadzoru inwestorskiego; 3) projektant; 4) kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 upb). Pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w prawie budowlanym. W judykaturze przyjmuje się, że jest to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów budowlanych. Obowiązki inwestora zostały określone w art. 18 ust. 1 upb, należy do nich zorganizowanie procesu budowy, a w szczególności: zapewnienie opracowania projektu budowlanego, objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie i odbiór robót budowlanych, nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Jest on też niewątpliwie uczestnikiem procesu budowlanego (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, ze skarżąca wyraziła zgodę na dysponowanie przez L. L. nieruchomością wspólną na cele budowlane, a tym do uzyskania niezbędnych pozwoleń wymaganych przepisami prawa (vide: porozumienie z 5 marca 2020 r.). Podmiotem, który następnie czynił starania zmierzające do wykonania robót budowlanych i któremu udzielono pozwolenia na budowę jest L. L. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę i została przyznana w skardze. Ponadto do L. L., jako inwestora, były kierowane czynności podejmowane przez PINB, a zmierzające do zweryfikowania zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu sama czynność wyrażenia przez skarżącą zgody na dysponowanie, przez inny podmiot, nieruchomością na cele budowlane, nie czyni ze skarżącej inwestora w procesie budowlanym. W sprawie niniejszej skarżąca nie ma więc statusu inwestora. Z akt administracyjnych nie wynika też (i nie było to też wskazywane przez skarżącą), żeby strona była w sprawie inspektorem nadzoru inwestorskiego, projektantem, kierownikiem budowy lub kierownikiem robót. Skarżąca nie należy więc do kręgu osób wskazanych w art. 17 upb jako uczestnicy procesu budowlanego. Natomiast niewątpliwie skarżąca jest właścicielką lokalu nr [...] wydzielonego w budynku mieszkalnym i współwłaścicielką części wspólnych nieruchomości, a także członkiem wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048). Potencjalnie więc postanowienie PINB wydane na podstawie art. 81c ust. 2 upb, nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznej, mogłoby być skierowane do skarżącej ze względu na przysługujące jej (w części ułamkowej) prawo własności nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane. Tak się jednak nie stało, ponieważ organ I instancji obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożył jedynie na inwestora. W ocenie Sądu art. 81c ust. 2 upb enumeratywnie wymienia zakres podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego. Może to być zatem uczestnik procesu budowlanego prowadzonego na danej nieruchomości oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że inwestor jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...]. Inwestor jest też współwłaścicielem części wspólnych budynku mieszkalnego. Okoliczność ta nie jest wątpliwa ani sporna. Z tego powodu PINB prawidłowo wskazał adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej z art. 81c ust. 2 upb. Inwestor, będący adresatem nakazu zawartego w postanowieniu PINB, należy do kręgu osób wymienionych w art. 81c ust. 2 upb. Ponieważ orzeczony obowiązek odnosi się do robót wykonanych w lokalu mieszkalnym inwestora oraz w części wspólnej budynku mieszkalnego, to słusznie PINB skierował postanowienie do inwestora, a tym samym uczestnika procesu budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że nałożony obowiązek obejmuje także roboty budowlane wykonane w części wspólnej budynku. Artykuł 81c ust. 2 upb, w zakresie strony podmiotowej (adresata) obowiązku, odsyła do katalogu podmiotów zawartego w art. 81c ust. 1 upb. Z powyższego wynika, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej może być skierowany do jednego z tych podmiotów, w tym do inwestora, jako uczestnika procesu budowlanego, stosownie do art. 17 pkt 1 upb (wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/21). Zdaniem Sądu obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został w sprawie niniejszej nałożony na właściwą osobę i wskutek tego – tylko ona jest zobowiązana do jego wykonania, a także tylko ona ma interes prawny uzasadniający zaskarżenie postanowienia PINB. Fakt, że postanowienie organu I instancji doręczono również pozostałym stronom postępowania administracyjnego (to jest innym niż inwestor), nie wpływa na ocenę, że podmioty te otrzymały postanowienie organu I instancji wyłącznie ze skutkiem informacyjnym. Sąd dostrzega przy tym, co akcentowała skarżąca, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB działają strony o sprzecznych interesach. Tym niemniej wyjaśnić należy, że na tle przepisów Prawa budowlanego ogólna regulacja z art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, doznaje ograniczeń. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest właśnie art. 81c upb. W ocenie Sądu trafnie podniósł WINB, że – w świetle przepisów art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 3 upb – podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia jest wyłącznie adresat nałożonego postanowieniem obowiązku, ponieważ tylko on (a więc inaczej niż w ogólnych uwarunkowaniach prawnych postępowania administracyjnego) ma interes prawny wymagany do wniesienia zażalenia. Oprócz adresata takiego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zaskarżeniu postanowienia z art. 81c ust. 2 upb. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy (wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16). Okoliczność podnoszona przez skarżącą, polegająca na tym, że inwestor może próbować "rozliczyć" koszty sporządzenia ekspertyzy w ramach nakładów poniesionych na nieruchomość wspólną pozostaje prawnie obojętna w sprawie niniejszej i nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Okoliczność ta świadczy najwyżej o tym, że skarżąca ma interes faktyczny (finansowo dla niej nieobojętny) w usunięciu z obrotu prawnego postanowienia wydanego przez PINB. Powyższe nie oznacza jednak, że w aspekcie prawnym skarżąca pozostaje bez środków służących zwalczaniu ustaleń, które może poczynić organ nadzoru budowlanego na podstawie dowodu jakim jest ekspertyza (co istotne) prywatna. Otóż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 upb ma charakter dowodowy i takim celom służy. Ma ono, ściślej rzecz ujmując, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym. Zastrzeżenie, że postanowienie to może dostarczyć materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji, jest konieczne, gdyż nie można wykluczyć, że mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości, np. robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy okaże się, iż jakość ta nie jest na tyle zła, aby było uzasadnione podjęcie jakiegoś rodzaju działań na podstawie przepisów upb. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11; z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2106/11; z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 523/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1754/19). Stąd ekspertyza tego rodzaju podlega swobodnej ocenie organu tak jak każdy inny dopuszczony w sprawie dowód (art. 80 kpa), a jej sporządzenie służy realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego z art. 7 kpa (zasada dochodzenia prawdy obiektywnej) i art. 77 § 1 kpa (zasada kompletności materiału dowodowego). Skarżąca będzie też miała możliwość kontestowania merytorycznych ustaleń i wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej, czy nawet samej formalnej prawidłowości jej sporządzenia, a to ze względu na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 w zw. art. 81 kpa). Rzeczywiste uprawnienia skarżącej, działającej jako strona postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie doznają więc uszczerbku, pomimo podmiotowego ograniczenia zaskarżalności postanowienia PINB z art. 81c ust. 2 upb. W zakresie argumentu strony, dotyczącego nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego na skutek rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego, poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem rozpoznanej sprawy nie była przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB, zatem zagadnienia związane z długością okresu trwania postępowania administracyjnego, koncentracją czynności procesowych, czy zasadnością wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie podlegają analizie i ocenie Sądu, ponieważ znajdują się poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonymi przez przedmiot zaskarżenia. Z opisanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.