I SAB/Op 48/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie udostępnienia dokumentów postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 maja 2025 r., Z. D. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Prezydenta Miasta Opola polegającą na nieprzekazaniu wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowe pismo z dnia 29 kwietnia 2025 r. stanowiło reakcję skarżącego na pismo z dnia 18 kwietnia 2025 r., nr [...], podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, w którym organ ten odniósł się z kolei do pism skarżącego z dnia: 20 marca 2025 r., 4 kwietnia 2025 r., 7 kwietnia 2025 r., 8 kwietnia 2025 r. oraz do całej korespondencji od października 2024 r., kierowanej przez skarżącego zarówno do Prezydenta Miasta Opola, Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, Wydziału Lokalowego Urzędu Miasta Opola, jak i Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych w Opolu, w sprawie zajmowanego przez skarżącego wraz z rodziną lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w O. Pismem z dnia 18 kwietnia 2025 r., wskazany wyżej, organ powołując się na przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz zmianie kodeksu cywilnego – wyjaśnił skarżącemu, że w dniu 10 lipca 2008 r. pomiędzy nim a Gminą Opole została zawarta umowa wynajmu lokalu komunalnego, a nie socjalnego. Z tych względów stawka czynszu za najem była konsekwencją powyższej umowy i została naliczona zgodnie z obowiązującym wówczas zarządzeniem Nr OR.I-0151/580/2007 Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych i socjalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy z uwzględnieniem czynnika obniżającego dla lokali położonych w strefie peryferyjnej w wysokości 5 %. Organ wskazał dalej, że wraz ze zmianą przepisów prawa miejscowego od dnia 1 listopada 2024 r. zniżka dla lokali położonych w strefie peryferyjnej Miasta Opola została usunięta (zarządzeniem z dnia 16 października 2024 r., nr OR-I.0050.679.2024 Prezydenta Miasta Opola), a naliczenie czynszu dla ww. lokalu dokonane zostało według stawki bazowej. Jednocześnie organ poinformował, że kserokopia skierowania z dnia 7 lipca 2008 r. do zawarcia umowy najmu oraz zawartej umowy z dnia 10 lipca 2008 r., zostały przesłane skarżącemu. Ponadto, organ wskazał, że skarżącemu przysługuje prawo wglądu do dokumentów dotyczących zawartej umowy najmu. Następnie, pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. skarżący zwrócił się o przesłanie kopii dyspozycji z dnia 7 lipca 2008 r. (skierowania) do zawarcia umowy najmu w 2 egzemplarzach z potwierdzeniem ich oryginałów zgodności z kopiami, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że kopie dyspozycji są niezbędne do skompletowania dokumentów lokalu mieszkalnego. Podniósł, że już trzykrotnie zwracał się o dokonanie tej czynności przez organ i stwierdził, że jeśli i tym razem nie otrzyma żądanych dokumentów, to skieruje sprawę do sądu administracyjnego o celowe zatajanie dokumentu, co stanowi naruszenie art. 23 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ w piśmie z dnia 25 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ szczegółowo przedstawił przebieg korespondencji ze skarżącym. Podniósł, że na pismo z dnia 29 października 2024 r. skarżącego dotyczące nieprawidłowości w naliczaniu czynszu za najem lokalu - Wydział Lokali Komunalnych w Opolu w piśmie z dnia 28 listopada 2024 r. poinformował skarżącego o sposobie naliczania stawki czynszu oraz jednoznacznie wskazał, że do zawarcia umowy najmu z dnia 7 lipca 2008 r., jak i zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 7 lipca 2008 r., przedmiotem umowy najmu ze skarżącym jest lokal mieszkalny, a nie lokal socjalny, a umowa najmu zawarta jest na czas nieokreślony, a zatem naliczenia opłat za czynsz najmu lokalu mieszkalnego, dokonywane były zgodnie z zawartą umową najmu. Organ wskazał na kolejne pisma skarżącego dotyczące tej sprawy, w tym na prośbę skarżącego z dnia 13 stycznia 2025 r. o nadesłanie dwóch kserokopii (z potwierdzeniem ich zgodności z oryginałem) decyzji z podstawą prawną o przyznaniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, na którą - co wskazał organ - udzielono odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2025 r. przesyłając w załączeniu kserokopie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu z dnia 7 lipca 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że są one bezzasadne, bowiem całość zagadnienia sprowadza się do niezrozumienia pojęcia dyspozycja, które w rozpatrywanym przypadku tożsame jest z pojęciem skierowania. Zdaniem organu, na każde pismo skarżącego - otrzymał on odpowiedź, co wynika z załączonych do sprawy dokumentów i czego skarżący nie kwestionuje. Na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału I z dnia 25 czerwca 2025 r., wezwano skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania ,pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), że przed wniesieniem skargi, wyczerpał on tryb ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. i w tym celu nadesłanie kopii ponaglenia wystosowanego do właściwego organu przed wniesieniem skargi wraz z dowodem potwierdzającym jego wniesienie (np. dowód nadania lub prezentata z datą wpływu do organu). Powyższe wezwanie zostało doręczone skutecznie skarżącemu w dniu 1 lipca 2025 r. (por. pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki, k-17 akt sądowych), a odpowiedzi na nie skarżący udzielił pismem z dnia 7 lipca 2025 r. (złożonym osobiście w siedzibie tut. Sądu w tym samym dniu, por. stempel Sądu, k-18 akt). W piśmie tym skarżący stwierdził, że przesyła odnalezione przez niego pismo-wniosek o przesłanie dokumentu (decyzji, dyspozycji lub innego dokumentu), z którego wynika, że mieszkanie zostało przyznane. Podniósł, że kierował pisma w tej sprawie do Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych oraz do Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, a oba te urzędy ze sobą współpracują. Wskazał na pismo z dnia 27 grudnia 2024 r. do MZLK w Opolu - odpowiedź z dnia 22 stycznia 2025 r., drugie pismo skierowane do Zastępcy Prezydenta Miasta Opola, trzecie pismo z dnia 29 kwietnia 2025 r., czwarte pismo z dnia 7 kwietnia 2025 r. skierowane do Zastępcy Prezydenta, piąte pismo z dnia 13 stycznia 2025 r. do Prezydenta Opola. Skarżący podniósł, że w każdym przypadku nie otrzymał żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do jej art. 3 § 1, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie zauważenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Jedną z okoliczności stanowiących przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest brak ponaglenia w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W przypadku bowiem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", to znaczy złożyła stosowne ponaglenie z uzasadnieniem do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Takie też stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA w składzie 7 sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18; postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2754/20; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19). Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15). Z podanych względów, skarżący został wezwany do wykazania wyczerpania trybu wniesienia skargi na bezczynność przez przedłożenie tego ponaglenia. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący wskazał na szereg pism, które składał do Miejskiego Zarządu Lokali Komunalnych oraz do Zastępcy Prezydenta Miasta Opola. W ocenie Sądu jednak, pomimo wyjaśnień skarżącego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Stanowisko takie Sąd zajął mając na uwadze treść skargi, która zarzuca Prezydentowi Miasta Opola bezczynność i której żądanie sprowadza się do zobligowania organu do doręczenia skarżącemu stosownych dokumentów (skierowania, dyspozycji do zajęcia lokalu mieszkalnego zajmowanego obecnie przez skarżącego), które to dokumenty dotyczące jego indywidualnej sprawy - w ocenie skarżącego - stanowią informację publiczną. Przede wszystkim dostrzec należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo, lecz tego nie czyni. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić trzeba, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Żądanie zatem udostępnienia przez organ określonych dokumentów w indywidualnej sprawie i zarzucana bezczynność organu w tym zakresie poprzedzona musi zostać ponagleniem, o którym mowa w art. 37 K.p.a., a na wniesienie takowego, które odpowiada warunkom tegoż przepisu skarżący nie wskazał. Sąd zważył także że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) - dalej zwana u.d.i.p. - w art. 1 ust. 1 stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, nie definiując pojęcia sprawy publicznej. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p wskazano, że do udzielenia informacji publicznej obowiązane są m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Art. 6 u.d.i.p stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d). Przywołana regulacja u.d.i.p przemawia za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej jest przy tym bardzo szerokie. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informacja publiczna obejmuje przy tym swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że u..d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do przywołanego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pisma takie nie dotyczą sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2794/19; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3127/19; 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1561/19; 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2231/12; 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12 i 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11). W ocenie Sądu, skarżący nie domagał się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie. Sprawy związane z przydziałem lokali reguluje bowiem ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725 ze zm.), a zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin, do materii cywilnoprawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie te nie mieszczą się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 53/24, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.), do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. W konsekwencji dla wszelkich sporów dotyczących przydziału lokali mieszkalnych pochodzących z zasobów gminy, właściwy będzie sąd powszechny. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.