II SA/Op 209/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. H. Z. skargą wniesioną w dniu 20 czerwca 2008 r. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydaną w dniu [...], która utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez H. Z. w dniu 12 października 2006 r. do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K., w którym, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, zwrócił się o przyznanie mu zasiłku celowego w wysokości łącznej 1392 zł w związku z suszą w roku 2006. Stosownie do treści rozporządzenia, pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r., udziela się jednorazowo, w formie zasiłku celowego udzielanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jeżeli: co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i prowadzi gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, a szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji wynoszą średnio powyżej 30 %. Pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy w terminie do dnia 15 października 2006 r. Celem uzupełnienia braków wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 13 października 2006 r. wezwał H. Z. do przedłożenia w terminie do 23 października 2006 r. protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie strona wyjaśniła, iż nie jest w posiadaniu takiego protokołu ponieważ zgodnie z treścią przepisów rozporządzenia protokoły sporządzone przez komisje zostały przekazane przez wojewodów właściwym organom wykonawczym w gminie. Ponadto w ocenie H. Z. spełnił on wszystkie wymogi, od których uzależnione jest otrzymanie zasiłku celowego. Pismem z dnia 24 października 2006 r. H. Z. został powiadomiony, iż jego wniosek wobec nie uzupełnienia braków został pozostawiony bez rozpoznania. Na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zobowiązało organ I instancji do wydania decyzji. Decyzją z dnia 21 marca 2007 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił H. Z. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia, przedłożenie protokołu szacowania szkód jest niezbędne dla potwierdzenia ich wysokości. Organ powołał się ponadto na postanowienie Burmistrza [...] z dnia 9 listopada 2006 r., w którym jako przyczynę odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego zaistnienie szkód, wskazano, iż protokoły strat powstałych na skutek suszy w roku 2006 zostały sporządzone dla tych gospodarstw rolnych, których właściciele złożyli w określonym terminie wniosek o ustalenie tych szkód. Skoro zatem H. Z. wniosku takiego nie przedłożył do dnia 21 sierpnia 2006 r., jego gospodarstwo rolne nie zostało objęte pracami zespołu roboczego Komisji Wojewody sporządzającego taki protokół. H. Z. wniósł od tej decyzji odwołanie, podnosząc, iż wskazany termin, wyznaczony na dzień 21 sierpnia 2006 r., w którym dokonać miał złożenia wniosku o dokonanie oszacowania poniesionych w jego gospodarstwie rolnym strat, był mu nieznany. Skarżący wskazał, iż jedyny termin jaki nakładały na niego przepisy powołanego rozporządzenia, tj. dzień 15 października 2006 r. został przez niego dochowany, albowiem przed jego upływem zwrócił się do odpowiedniego organu o przyznanie zasiłku celowego. Decyzją z dnia 22 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wytknął po pierwsze, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej nie wskazał na jakiej podstawie został wyznaczony termin 21 sierpnia 2006 r. w którym należało składać wniosek o szacowanie, skoro samo rozporządzenie będące podstawą do domagania się przyznania zasiłku weszło w życie dopiero w dniu 1 września 2006 r. Następnym uchybieniem w ocenie SKO była okoliczność, iż organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na ustalenie dlaczego nie doszło do sporządzenia protokołu szacunkowego. Organ odwoławczy zauważył także, iż pomimo fundamentalnego znaczenia protokołu dla procedury przyznania zasiłku celowego zgodnie z przepisami rozporządzenia, nie ma przeszkód aby został on sporządzany przy pomocy innych środków dowodowych, niż tylko bezpośrednia obecność na miejscu powstania szkód. Co więcej SKO podkreśliło, iż to nie na stronie ciąży konieczność dostarczania protokołu, lecz na organie spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym zbadanie, czy H. Z. lub co najmniej jeden członek jego rodziny jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił H. Z. przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W uzasadnieniu, po szczegółowym opisie stanu faktycznego sprawy, organ podał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zostało udowodnione, iż wnioskodawca jest rolnikiem w myśl przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz mimo to nie dokonano w jego gospodarstwie rolnym szacowania strat powstałych na skutek suszy w roku 2006, w związku z czym nie został także sporządzony protokół przez właściwą Komisje Wojewody. Oznacza to, iż nie ustalono, aby starty, które stosownie do oświadczeń wnioskodawcy. powstać miały w jego gospodarstwie przekroczyły 30 % upraw rolnych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania strony SKO decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie SKO słusznie organ I instancji uznał, iż protokół szacowania szkód jest podstawowym dowodem potwierdzającym fakt zaistnienia strat w gospodarstwie rolnym. Brak protokołu wyklucza zatem możliwość uwzględnienia wniosku H. Z. Organ odwoławczy poza głównym tokiem rozważań, wskazał także, iż odmowa przyznania zasiłku celowego, nie wyklucza w razie udowodnienia poniesionych szkód, przyznania zasiłku w trybie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. Z. wniósł "o stwierdzenie nieważności decyzji". W uzasadnieniu po szczegółowym przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego, skarżący podniósł, iż jedyną przyczyną odmowy przyznania mu zasiłku celowego na podstawie przywołanego rozporządzenia jest brak formalny, a mianowicie nie sporządzenie protokołu oszacowania szkód przez Komisję Wojewody. W ocenie strony taki brak nie powinien rodzić dla niego negatywnych skutków ponieważ obowiązek protokolarnego stwierdzenia powstałych strat obciążał organ, on zaś był zobligowany jedynie do zachowania wyznaczonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia terminu, którego nie przekroczył. Skarżący podkreślił także, iż przepisy nie nakładają na niego obowiązku zgłoszenia szkody Komisji, która zgodnie z przepisami na podstawie wniosku sama powinna zwrócić się do poszkodowanego o przeprowadzenie u niego wizji lokalnej celem oszacowania strat. Następnie H. Z. zwrócił uwagę, że zasiłki celowe wypłacane były tylko tym rolnikom, którzy wcześniej wystąpili z wnioskami o przyznanie kredytu w związku z suszą. W szczególności korzystano z protokołów wówczas sporządzonych. Pozostali rolnicy, zostali "pominięci w pracach Komisji Wojewody, która nie zebrała się ponownie, aby oszacować szkody celem przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisów rozporządzenia". H. Z. dodał również, iż biorąc pod uwagę nałożony na organ administracji obowiązek zebrania z urzędu materiału dowodowego koniecznego dla ustalenia zasadności wniosku, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przy rozpatrywaniu jego sprawy powinien był wykorzystać protokół szacowania szkód sporządzony dla gospodarstwa sąsiadującego z jego uprawami rolnymi, a ponadto skorzystać z możliwości przesłuchania stron, lub danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. SKO podtrzymało przedstawioną wcześniej argumentację i podkreśliło przy tym raz jeszcze, iż sporządzenie protokołu szacowania szkód jest niezbędną przesłanką domagania się wypłaty zasiłku celowego, a ponadto, iż jego wykonanie należy do wyłącznej kompetencji Komisji Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. I. Warunki udzielenia pomocy rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz. U. 2006 Nr 155 poz 1109 ), dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa(Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że zasiłek celowy, oparty o przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawany jest na wniosek. Skarżący złożył wniosek w terminie określonym w § 6 ust.1 tego aktu prawnego, wypełniając również inne wymogi formalne. Powodem odmownego jego załatwienia był brak możliwości ustalenia wysokości szkody, którą organy sprowadziły do nieistnienia protokołu oszacowania o jakim mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Co do charakteru protokołu oszacowania szkód organy nie miały wątpliwości, bo orzekły odmownie nie z przyczyn formalnych, a merytorycznych. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na, mający oparcie w przepisach art.7 i art.77 § 1 k.p.a., obowiązek organu administracyjnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że także w sprawie wszczętej na wniosek rzeczą organu jest z urzędu zebranie potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ocena wiarygodności dowodów i rozpatrzenie całego materiału w celu wydania rozstrzygnięcia. Przepisy rozporządzenia nie wskazują, aby sytuacja organu była inna niż w pozostałych sprawach administracyjnych. W szczególności przepisy rozporządzenia nie statuują wyłącznego obowiązku wnioskodawcy wykazania faktu i wysokości szkody w gospodarstwie rolnym spowodowanej suszą w roku 2006. Przepisy te nie wprowadzają nawet obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Zatem wywody organu II instancji w tym zakresie uznające brak protokołu oszacowania szkody, za zasadniczy powód wydania decyzji odmownej, są chybione. W § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia zawarto unormowanie, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję, wynoszą średnio powyżej 30%. Z regulacji tej należy wywieść m.in., że szkody winny być oszacowane przez komisję, wszak nie wyłącznie przez nią, co oznacza dopuszczenie innych środków dowodowych na tę okoliczność. Tym bardziej, że oszacowanie oznacza ustalenie wysokości szkody nie na podstawie wysokości rzeczywistych strat, ale w oparciu o szacunek (czyli w przybliżeniu) takich strat. Czynności Komisji dokonywane są przecież w czasie wegetacji upraw rolnych, a przepisy nie wymagają ponownego szacunku przed zbiorami jak to ma miejsce w przypadku szkód łowieckich ( por. § 4 rozporządzenia z 15 lipca 2002 r. w sprawie sposobu (...) ( Dz.U. Nr 126 poz. 1081, por. też wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2007 r., IV SA/GL 136/07, opubl. strony internetowe NSA ). Co do szacowania szkód na podstawie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. należy stwierdzić, że ustawodawca związał jedną z przesłanek przyznania zasiłku z zaistnieniem szkody wynoszącej średnio powyżej 30 %, nie w gospodarstwie rolnym, ale w uprawach rolnych. Cytowany wcześniej przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. dla przyznania zasiłku wymaga łącznego spełnienia 3 warunków: - posiadania statusu rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, - zaistnienia szkody spowodowanej suszą, wynoszącej powyżej 30 %, w uprawach rolnych. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym., a więc czy jest on właścicielem lub posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni ponad 1 ha. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Definicję upraw rolnych wypracował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 kwietnia 1994 r. ( III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191), przyjmując, że przez uprawy rolne należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji. Zestawiając zatem podaną definicję upraw rolnych z cytowanym przepisem § 2 rozporządzenia stwierdzić należy, że dla przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy w 2006 r., kluczowe znaczenie ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. Tym czynnościom postępowania wszczętego na wniosek złożony przez rolnika w trybie § 6 rozporządzenia służyć będzie właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe. Należy zwrócić uwagę, że prowadząc postępowanie o przyznanie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy organy administracji winny zebrać materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy stosując w pełnym zakresie reguły postępowania dowodowego uregulowanego w dziale II, rozdział 4 Kpa. Co do zasad prowadzenia dowodu przepisy rozporządzenia określają jedynie, że w celu wydania decyzji administracyjnej nie przeprowadza się rodzinnego wywiadu środowiskowego ( § 3 ust.2 ). Nie oznacza to jednak, że protokół szacowania szkody z § 4 ust.2 rozporządzenia jest jedynym środkiem dowodowym w sprawie. Wręcz przeciwnie jest to jeden z dowodów. Jego wartość dowodowa winna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa. W przepisach rozporządzenia brak jest przepisu, który ograniczałby dopuszczalność stosowania przepisów postępowania administracyjnego. Jedyne ograniczenie, co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego dotyczy braku wymogu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Literalna wykładnia przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia i położenie akcentu na użyte przez prawodawcę sformułowanie "na podstawie protokołu oszacowania szkód", bez całościowej wykładni tegoż przepisu oraz bez powiązania go z innymi przepisami w szczególności art. 7 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej może sugerować, iż jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń średniej wysokości szkody w gospodarstwie rolnym jest tylko i wyłącznie protokół szacowania szkody. W takim jednak wypadku strona oraz organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego pozbawiona zostałyby możliwości podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny, czy ten ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej. Dlatego zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organ nie może a priori założyć, że skoro nie ma sporządzonego protokołu z oszacowania szkód lub sporządzony został niewłaściwie (np. co do treści), to szkoda nie powstała. Należy bowiem pamiętać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą i w tym celu zgodnie z treścią art. 75§1 kpa jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Ustalenie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest zatem sprzeczne z art. 75 Kpa vide: wyrok NSA z 27 kwietnia 1992r.,II S.A. 1838/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 45 i WSA w Białymstoku z 14 czerwca 2007 r., II SA/BK 225/07, strony internetowe NSA). II. W poszukiwaniu uprawnień organu pomocy społecznej rozpatrującego wnioski o udzielenie zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy, czyli opartych na rozporządzeniu – niezależnie od powyższych rozważań - sięgnąć można do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. 2002 Nr 132 poz. 1115 ). Postępowanie administracyjne w sprawie chorób zawodowych toczy się przed właściwym państwowym inspektorem sanitarnym. W toku tego postępowania, przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, organ winien uzyskać orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ( por. § 8 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. ). Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej w orzecznictwie powszechnie utożsamiane jest z opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa ( por. wyrok NSA z 15 marca 1994 r., SA/Wr 147/94 opubl. Prok. i Prawo 1995/2/53, wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., I SA 1350/96, opubl. Pr. Pracy 1997/1939, wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, opubl. LEX 45833 ). Brak opinii nie wyłącza jednak stwierdzenia choroby zawodowej. Opinia sporządzona w trybie przepisów rozporządzenia jest jednym z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. W wypadku lakoniczności opinii zrównanej z sytuacją jej braku może być uzupełniona innymi środkami dowodowymi ( np. przesłuchanie lekarza sporządzającego opinię ). Dlatego w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą przepisów rozporządzenia nie można odczytywać w ten sposób, że brak protokołu szacowania szkód jest negatywną przesłanką formalną, wyłączającą przyznanie stronie świadczenia. Przede wszystkim, niezależnie od zapisów ustawy o pomocy społecznej i rozporządzenia, brak wykonania przez komisję powołaną przez Wojewodę obowiązku sporządzenia protokołu oszacowania szkody nie może obciążać rolnika. Organ pomocy społecznej musi zastosować w ustalaniu stanu faktycznego reguły Kpa, a zatem czynić ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia za pomocą wszelkich środków dowodowych ( por. wyrok NSA z 2 lipca 2008 r., I OSK 1373/07 opubl. na stronach internetowych NSA ). W jednym ze swoich ostatnich orzeczeń NSA przyjął, że sporny protokół organ rozpoznający wniosek o zasiłek celowy winien traktować jako opinię w rozumieniu art. 84 Kpa ( por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r. I OSK 1220/07, opubl. na stronach internetowych NSA ). Za prowadzeniem szeroko rozumianego postępowania dowodowego przed organem pomocy społecznej w wypadku braku sporządzenia protokołu szacowania szkód ( nie wyłączając dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa ) wypowiedziały się sądy administracyjne w prawomocnych orzeczeniach z 17 kwietnia 2008 r. II SA/ Łd 185/08, z 2 kwietnia 2008 r., IV SA/Po 24/08 i z 14maja 2008 r., I OSK 1219/07 (opubl. na stronach internetowych NSA). Dowód z opinii biegłego w sytuacji braku protokołu oszacowania szkody wywołanej przez zwierzęta łowne dopuszczało także orzecznictwo wydane na tle wykładni przepisów ustawy Prawo łowieckie i jej aktów wykonawczych ( por. uchwałę SN z 20 sierpnia 1993 r. III CZP 112/93, opubl. OSNC 1994/3/60 i orzeczenie z 31 marca 1958 r. I CR 1238/57, opubl. OSNCK/1959/1/28 ). Wreszcie trzeba wskazać na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. P20/07, OTK-A 2008/2/31, wydane w przedmiocie zgodności z Konstytucją § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. Trybunał stwierdził między innymi, że rolnicy nie objęci rządowym programem pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy mogą ubiegać się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych i wskazał na przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej, sugerując, że w sytuacji braku podstaw do przyznania zasiłku celowego w myśl rozporządzenia, organ ma obowiązek rozpatrzyć żądanie strony na gruncie art. 40 ustawy o pomocy społecznej ( tak też NSA w wyroku z 2 lipca 2008 r., I OSK 1356/07, opubl. na stronach internetowych NSA ). Z tych wszystkich względów Sąd uwzględnił skargę i z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c i art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.