II SA/Op 329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skarg Gminy Kluczbork i "A" S.A. w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 16 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) umarza postępowanie ze skargi "A" S.A. w [...], 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Kluczbork kwotę 15.325,00 (piętnaście tysięcy trzysta dwadzieścia pięć 00/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski rozpoznał odwołanie Gminy Kluczbork od decyzji Starosty Kluczborskiego z dnia 16 maja 2011 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz "A" z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa nabytych z mocy prawa przez Gminę Kluczbork na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kluczborskiego z 21 grudnia 2009 r. nr [...] (zmienionej decyzją Starosty Kluczborskiego z 12 stycznia 2010 r. nr [...]) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta Kluczborka od drogi krajowej nr 45 w [...] do ulicy [...] w Kluczborku od km 0+000,00 do km 3+966,95, skrzyżowanie z drogą krajową nr 45 od km 144+432,78 do km 144+981,64, położonych w obrębach [...] i [...], przysługującego "A" S.A. z siedzibą w [...]. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kluczborskiego w całości i ustalił odszkodowanie na rzecz "A" S.A. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytych z mocy prawa przez Gminę Kluczbork w kwocie 1 508 410 zł. Jednocześnie orzekł, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone przez Burmistrza Kluczborka w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzją nr [...] z 16 maja 2011 r. Starosta Kluczborski orzekł o odszkodowaniu w wysokości 1 508 410,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa nabytych z mocy prawa przez Gminę Kluczbork, które powiększone zostało o podatek od towarów i usług w kwocie 346.934,30 zł według stawki 23 %. Od powyższej decyzji Starosty Kluczborskiego odwołanie do Wojewody Opolskiego wniosła Gmina Kluczbork, imieniem której działał Burmistrz Miasta Kluczborka. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, tj. liniami podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W ramach prowadzonego postępowania stwierdzono, iż w działach II ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości stwierdzono wpis prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz "A" S.A. z siedzibą w [...]. Jednocześnie nie stwierdzono osób, którym przysługiwałyby ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomościach określonych w pkt 1 decyzji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie zachodzi konieczność pomniejszania wysokości ustalonego odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4f. ustawy odszkodowanie za nieruchomości nabyte pod pas drogowy, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na zasadzie art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ww. art. 18. Natomiast wg. art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pisemną opinię o wartości nieruchomości sporządza w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi wartość rynkowa nieruchomości oraz zasady określania wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego (por. § 29 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz U z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego "A" S.A. na nieruchomościach stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa był w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy z grudnia 2010 r. rzeczoznawcy majątkowego A. K. Określając wartość prawa użytkowania wieczystego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że brak jest rynku wtórnego prawa użytkowania wieczystego działek o porównywalnych atrybutach cenotwórczych. W związku z tym biegły - stosownie do § 29 ust. 3 cyt. rozporządzenia określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej przedmiot prawa własności i współczynnika korygującego, obliczonego wg wzoru zamieszczonego w treści § 29 ust. 3 rozporządzenia. Wartość prawa użytkowania wieczystego określona została w podejściu porównawczym metodzie korygowania ceny średniej. Do porównania biegły przyjął 35 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi będącymi przedmiotem prawa własności, a następnie określił wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będących przedmiotem postępowania stosując współczynnik korygujący w wysokości 0,78. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa użytkowania wieczystego na łączną kwotę 1 822 959,00 zł (winno być 1 421 910 – przypis Sądu). Ponadto biegły wycenił wartość przepustu żelbetowego o numerze inwentarzowym [...], znajdującego się na działkach: nr A, nr B, nr C i nr D, k.m. [...], obręb [...], stosując podejście kosztowe metodę kosztów zastąpienia. Wartość przepustu żelbetowego określona została na kwotę 86 500,00 zł. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż określona przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. wartość prawa użytkowania wieczystego wraz i ze znajdującym się na części przedmiotowych nieruchomości przepustem żelbetowym określona została w sposób poprawny i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że naliczenie wartości podatku VAT w wysokości 23 % i doliczenie tej kwoty do ustalonej uprzednio kwoty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślił, że określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków. Według Wojewody obowiązkiem organu administracyjnego jest, stosownie do artykułu 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznanie odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości, a wartość rynkowa nieruchomości to nie cena, jaką można uzyskać za tę nieruchomość. Brak jest podstaw prawnych, by przy ustalaniu odszkodowania organ uwzględniał (doliczał do odszkodowania) kwotę podatku, który uprawniony do odszkodowania ewentualnie będzie zobowiązany uiścić w związku z jego otrzymaniem. Regulacje prawne dotyczące odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod drogi publiczne w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, szczegółowo określające sposoby jego ustalania, nie przewidują możliwości uwzględnienia jako składnika tego odszkodowania jakichkolwiek podatków, w tym VAT. W konsekwencji Wojewoda Opolski przyjął, że wysokość odszkodowania za nieruchomości obejmuje określoną przez biegłego w operacie szacunkowym wartość nieruchomości w kwocie 1 508 410,00 zł ( winno być 1421, 910 zł - przypis Sądu) oraz wartość przepustu ramowego w kwocie 86 500,00 zł (pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji). W konsekwencji zdaniem Wojewody konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Kluczborskiego w zakresie dotyczącym naliczenia podatku VAT w wysokości 23 % (pkt 3 decyzji), oraz doliczenia tej kwoty do ustalonej wysokości odszkodowania (pkt 4 decyzji). Wojewoda podzielił zarzut uchybienia 30-dniowemu terminowi przewidzianemu w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ale jednocześnie przyjął, że okoliczność ta nie wpłynęła na prawidłowość podjętego przez Starostę Kluczborskiego rozstrzygnięcia w postaci decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, gdyż termin do wydania decyzji odszkodowawczej jest terminem instrukcyjnym. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, poprzez brak powołania się na przepis prawa, z którego wynika obowiązek wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji przy określaniu podstawy prawnej podjętej decyzji winien powołać się na regulację art. 12 ust. 4c - 4f cyt. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Wskazane uchybienie nie stanowi wystarczającej podstawy uchylenia decyzji Starosty Kluczborskiego, uznał Wojewoda. Na koniec Wojewoda Opolski podkreślił, że "decyzja organu I instancji w zakresie dotyczącym naliczenia podatku VAT w wysokości 23 % i doliczenia jego kwoty do ustalonego z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego odszkodowania, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w tym zakresie obowiązującego". Skargi sądowoadministracyjne od decyzji Wojewody Opolskiego z 16 grudnia 2011 r. wniosły: "A" S.A. z siedzibą w [...] i Gmina Kluczbork. "A" S.A. zarzuciły naruszenie art. 139 K.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść strony, naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędne przyjęcie, iż kwota odszkodowania zawiera w sobie podatek od towarów i usług, wnosząc w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Gmina Kluczbork domagała się alternatywnie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego lub jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 81 K.p.a. przez skierowanie decyzji do Burmistrza Miasta Kluczborka, który nie był stroną oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do opinii rzeczoznawcy majątkowego i innych dowodów, a także naruszenie art. 15 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. przez brak uchylenia wadliwej decyzji I instancji, która nie oceniała w ogóle zebrany materiał dowodowy. Ponadto Gmina Kluczbork zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zwłaszcza wprowadzonych zmianą z 14 lipca 2011 r., (Dz.U. 2011, nr 165, poz. 985), a obowiązującą od 26 sierpnia 2011 r. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego Gmina Kluczbork podniosła też naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez brak wskazania w decyzji jej materialnoprawnej podstawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 2 marca 2012 r. WSA w Opolu w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a., zarządził połączenie spraw II SA/Op 62/12 i II SA/Op 66/12 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, natomiast postanowieniem z 9 października 2012 r., sygn.. akt II SA/Op 62/12 zawieszono postępowanie sądowe na zgodny wniosek stron na podstawie art. 126 P.p.s.a. Po podjęciu postępowania wobec braku polubownego załatwienia sprawy, "A" S.A. cofnęły skargę "zrzekając się zwrotu kosztów postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). I. Po zakreśleniu granic kognicji sądu administracyjnego zważyć trzeba, że oświadczenie "A" S.A. o cofnięciu skargi ocenione być musiało w związku z zarzutem Gminy Kluczbork, iż w sprawie administracyjnej doszło do nieważności postępowania, a to przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W szczególności skierowano akt administracyjny z 16 grudnia 2011 r. do Burmistrza Miasta Kluczbork a nie Gminy Kluczbork. Należy zważyć, że stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie zapisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm., a w dacie orzekania przez Sąd, tj. Dz.U. z 2013, poz. 687) dalej też "ustawy drogowej", jest jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art 12 ust. 4 cyt. ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa: (...) pkt 2, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm.) dalej u.s.g. Gmina posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Organ I instancji prawidłowo zastosował te przepisy przyjmując, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art 18 ust. 1 ustawy drogowej jest Gmina Kluczbork, którą zobowiązano do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone prawo na rzecz Spółki "A" S.A. Na tym jednak poprawność aktu administracyjnego jaką była decyzja Starosty Kluczborskiego z 16 maja 2011 r. się kończy, o czym dalej. Zgodnie z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta). Zupełnie bezzasadnie organ odwoławczy skierował decyzję II instancji do Burmistrza Miasta Kluczborka. To, iż odwołanie podpisał organ wykonawczy gminy nie zmieniło faktu, iż status strony z mocy cytowanych przepisów ma Gmina Kluczbork. Odwołanie zresztą już w pierwszym zdaniu tą okoliczność akcentuje. Nie mniej w treści decyzji Wojewody Opolskiego (podstawa prawna i pkt 1 sentencji orzeczenia) wyraźnie jest mowa o Gminie jako podmiocie prawa nabywającym z mocy prawa własność nieruchomości. Dlatego zobowiązanie Burmistrza Miasta Kluczborka do wypłaty odszkodowania (pkt 2 decyzji) nie może być rozstrzygające dla przyjęcia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i stwierdzenia na tej tylko podstawie nieważności decyzji. Zobowiązanie Burmistrza Miasta Kluczborka do wypłaty odszkodowania nie zmieniło statusu Gminy Kluczbork w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy drogowej W konsekwencji ocenić należało skargę Gminy Kluczbork na tle przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a nie art. 145 § 2 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę dla ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej też u.g.n., stanowi art. 134 u.g.n. oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art 18 ust. 1. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Podkreślenia wymaga również, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość, organ (a nie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę parametry wynikające z art. 134 ust. 2 u.g.n. II. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W dacie wydawania decyzji przez Wojewodę Opolskiego operat szacunkowy rzeczoznawcy A. K. był aktualny, nie mniej w ogóle nie został poddany analizie pod kątem zmian rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., nr 165 poz. 985). Obowiązkiem organu odwoławczego była konfrontacja zapisów operatu z obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. § 36 rozporządzenia i ewentualna jego aktualizacja przez rzeczoznawcę. Niezależnie od tego trzeba zwrócić uwagę, że Wojewoda Opolski podał w uzasadnieniu decyzji wartości odszkodowania sprzeczne z pkt 1 sentencji decyzji. Na stronach 10 i 11 uzasadnienia Wojewoda myli w szczególności wyliczoną wartość rynkową prawa własności działek (łącznie 1 822 955 zł) z wartością rynkową prawa użytkowania wieczystego stanowiącą kwotę 1 421 910 zł (por. str. 11 operatu kolumna 8 i 10). Mylnie też Wojewoda podaje wartość odszkodowania jako 1 508 410 zł plus 86 500 zł jako wartość przepustu, podczas, gdy ma to być według operatu 1 421 910 zł plus 86 500 zł. Trzeba dodać, że to organ administracyjny ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy (por. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.). To organ bowiem ustala wysokość odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, a nie rzeczoznawca majątkowy. To decyzja administracyjna, a nie operat szacunkowy jest przedmiotem zaskarżenia w administracyjnym i sądowym toku instancji, stąd powinna zawierać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja Starosty Kluczborskiego z 16 maja 2011 r. nie zawierała żadnego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. (zwłaszcza co do ustalenia wysokości odszkodowania, prawidłowości i kompletności operatu oraz podstawy prawnej naliczenia podatku VAT). Za uzasadnienie spełniające wymogi prawa nie można bowiem uznać kilku lakonicznych zdań, nie odnoszących się w ogóle do przepisów u.g.n., rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. oraz ustawy o podatku od towarów i usług. Odwołanie Gminy Kluczbork zarzucało m.in. te wady decyzji I Instancji, a mimo to Wojewoda zupełnie się do nich nie odniósł. Co prawda powołał się w uzasadnieniu na niektóre normy ustawy drogowej i u.g.n. mające w sprawie zastosowanie, ale żadnej z nich nie podał w podstawie prawnej i w sentencji decyzji, nie mówiąc już o wskazaniu jednostki redakcyjnej ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. 2011 r., Nr 197 poz. 1054 ze zm.) w oparciu o którą wypowiedział się o braku podstaw prawnych do dodania do ustalonego odszkodowania podatku VAT. Jeżeli organ odwoławczy nie stosując przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zdecydował się na "przejęcie" sprawy do załatwienia, to tym bardziej winien wyczerpująco i kompletnie przeprowadzić postępowanie dowodowe. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie operat szacunkowy jest ważnym, ale nie jedynym dowodem. Dlatego to organ administracji rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony przez rzeczoznawcę operat pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i pod względem prawidłowości ustaleń faktycznych. Ocenia także organ zupełność i logiczność operatu, a w razie wątpliwości (także zarzucanych przez strony) zleca uzupełnienie operatu (art. 156 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a.), wyznacza rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy i stron (art. 89 § 2 K.p.a.) lub korzysta z uprawnienia wyrażonego w art. 157 u.g.n. (por. też orzecznictwo sądowoadministracyjne: wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2012 r., II SA/Po 719/12, wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., II SA/Po 49/13 i wyroki NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06 i z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11). III. W ocenie decyzji zaskarżonej uwzględnić też należało realia rozpoznawanej sprawy i stanu faktów oraz prawa wobec których stanął Wojewoda Opolski w sytuacji, w której organ I instancji w ogóle nie ocenił operatu rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego zawsze może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. Uzupełnienie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zazwyczaj wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma istotne znaczenie dla podmiotu wywłaszczanego. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. IV. Dlatego często procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. musi ustąpić przed zasadą wyrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. Rangę zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji R.P. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu pierwszej instancji. Wszak musi to być decyzja prawidłowa, wydana po rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przestrzegającym wszelkie procesowe uprawnienia strony. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 ( opubl. CBOiS), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego i prawnego. W konsekwencji do słusznych zarzutów naruszenia prawa materialnego wymienionych w skardze Gminy Kluczbork trzeba dodać i to, że organ odwoławczy nie podał jakiejkolwiek normy prawa podatkowego w oparciu o którą wypowiadał się co do braku uzasadnienia dla powiększenia odszkodowania o podatek od towarów i usług. W tej części decyzja wymyka się spod kontroli WSA w Opolu. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją w administracyjnym toku instancji i ocenia jedynie legalność aktu, a nie zastępuje organu w rozstrzyganiu sprawy i jej uzasadnianiu. Godzi się jednak wskazać, że problematykę wywłaszczania nieruchomości pod budowę dróg, ustalania odszkodowania (w tym jego opodatkowania) Naczelny Sąd Administracyjny omówił szeroko w wyroku z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 574/11, nawiązującym do uchwały NSA w sprawie I FPS 1/06 z 8 stycznia 2007 r. Strony reprezentowane są w niniejszej sprawie przez fachowych pełnomocników, a Wojewoda Opolski korzysta z obsługi prawnej na stałe, dlatego zdaniem Sądu wystarczające jest tylko skrótowe wskazanie, że w orzecznictwie spornym było, że rozporządzenie prawem wieczystego użytkowania to usługa czy dostawa towaru w rozumieniu ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tj. Dz.U. 2011 r., Nr 197 poz. 1054 ze zm.). Rozbieżności w orzecznictwie budziło także opodatkowanie podatkiem VAT odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (por. wyroki z 19 stycznia 2012 r. I OSK 990/11, z 20 marca 2012 r., I FSK 835/11 z 23 kwietnia 2013 r., I OSK 1904/11 i WSA w Warszawie, z dnia 12 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1028/09, z 10 lutego 2011 r., I SA/Wa 49/11 z 9 listopada 2010 r., III SA/Wa 795/10). V. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań, a dodatkowo można odwołać się do przepisów konstytucyjnych tj. art. 21, art. 32 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać w tym miejscu należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne ( np. wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania np. dla budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Dlatego zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a innym razem odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. VI. Co do cofnięcia skargi przez "A" S.A. należy uznać je za dopuszczalne. Cofnięcie skargi to dyspozytywna czynność strony uregulowana w art. 60 P.p.s.a. Sąd jest nim związany, chyba, że uzna niedopuszczalność cofnięcia przez to , iż zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu dotkniętego nieważnością. Na tle powyższych wywodów Sąd uznaje cofnięcie skargi za dopuszczalne, tym bardziej, ze uchyla akt II instancji i nie stwierdza niniejszym wyrokiem nieważności w postępowaniu administracyjnym. Dlatego umorzenie postępowania ze skargi "A" S.A. nastąpiło z mocy art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Pozostałe orzeczenia Sądu uzasadniają przepisy art. 152 P.p.s.a. (pkt. 2 wyroku) i art. 200 oraz 205 § 2 P.p.s.a. (pkt. 4 wyroku) co do zasądzenia od organu na rzecz Gminy Kluczbork zwrotu kosztów sądowych (15 085 zł wpis sądowy + 240 zł koszty zastępstwa procesowego). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.