II SA/Op 402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.59.2012.IM w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę. W dniu 17 maja 2012 r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła na podstawie m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 58 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 ust. 6 oraz art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchwałę Nr XXII/289/12 w sprawie przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr 20 w Kędzierzynie-Koźlu w szkołę filialną Publicznej Szkoły Podstawowej nr 12 w Kędzierzynie-Koźlu, o czym postanowiono w § 1 ust. 1, określając termin przekształcenia na dzień 31 sierpnia 2012 r. Jednocześnie w ust. 2 § 1 postanowiono, że szkoła filialna otrzymuje nazwę Publiczna Szkoła Podstawowa nr 12 w Kędzierzynie-Koźlu - Szkoła Filialna z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, ul. Archimedesa 25. W § 2 uchwały określono obwód szkoły filialnej, zaś w § 3 stwierdzono, że organizację szkoły filialnej określa odrębny statut. W § 4 uchwały postanowiono o likwidacji PSP nr 20 jako jednostki budżetowej gminy oraz o przekazaniu jej mienia PSP nr 12 w Kędzierzynie-Koźlu. Wykonanie uchwały w § 5 powierzono Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle, a w § 6 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2012 r., nr NK.III.4131.1.59.2012.IM, opartym o przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda Opolski stwierdził nieważność powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w procedurze przekształcenia szkoły doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy zdanie drugie, zgodnie z którym organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w procedurze przekształcenia szkoły odpowiednie zastosowanie na mocy art. 59 ust. 6 ustawy znajdują przepisy o likwidacji szkoły, w tym art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Dalej Wojewoda wywiódł, w oparciu o poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że omawiany przepis nie przesądza o formie w jakiej zawiadomienie rodziców uczniów powinno nastąpić, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. Tymczasem wśród zgromadzonych w sprawie dowodów brak jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości dowodu, że każdy rodzic został o zamiarze przekształcenia szkoły skutecznie powiadomiony. Organ nadzoru stwierdził również, że pomimo podjęcia szeregu działań zmierzających do skutecznego powiadomienia rodziców, organ prowadzący nie udowodnił, że wszyscy rodzice uczniów i ich opiekunowie prawni zostali na sześć miesięcy przed planowanym terminem przekształcenia szkoły poinformowani o takim zamiarze. W tym zakresie argumentował, że indywidualne zawiadomienia rodziców uczniów starano się im doręczyć przez osoby zatrudnione na postawie umowy zlecenia przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle i Miejski Zarząd Oświaty i Wychowania w Kędzierzynie-Koźlu po podjęciu przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle uchwały Nr XIX/234/12, tj. w ciągu dwóch ostatnich dni lutego 2012 r. W oparciu o przesłane organowi nadzoru wykazy uczniów w poszczególnych klasach zawierające również dane osobowe rodziców (opiekunów prawnych) oraz materiały potwierdzające próby doręczenia pisemnych informacji rodzicom uczniów, należy zdaniem Wojewody stwierdzić, że na 116 dzieci uczących się w dziewięciu klasach przedmiotowej szkoły, pisemne informacje próbowano dostarczyć rodzicom 99 uczniów. Z dostarczonych materiałów wynika także, że informacji pisemnych nie doręczono około 75 rodzicom uczniów, w co najmniej czterech wypadkach adres zamieszkania okazał się nieaktualny. Ponadto, z przesłanych oświadczeń rodziców uczniów wynika, że przynajmniej w dwudziestu przypadkach nie zostali oni do końca lutego 2012 r. poinformowani o zamiarze przekształcenia szkoły, gdyż w przesłanych przez organ prowadzący materiałach brak dowodów o poinformowaniu tych rodziców. Wobec powyższych okoliczności, w ocenie organu nadzoru, nie można uznać, że doszło do prawidłowego doręczenia w ustawowo określonym terminie sześciu miesięcy wszystkim rodzicom uczniów czy ich opiekunom prawnym pisemnych zawiadomień z zachowaniem wymogów określonych w art. 39-49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1171 ze zm.). Nie można także przyjąć, że wszyscy niezawiadomieni pisemnie rodzice byli na sesji Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, czy też w jakikolwiek inny sposób zostali poinformowani o zamiarze przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej nr 20 w Kędzierzynie-Koźlu, gdyż dowody na tę okoliczność nie zostały przesłane organowi nadzoru. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Gmina Kędzierzyn-Koźle, po podjęciu przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r., Nr XXIII/315/12, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego. Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, bowiem nieskutecznie powiadomiono rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły, podczas gdy rodzice dzieci otrzymali stosowne powiadomienie. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, polegającego na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało błędną ocenę prawną polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie wszyscy rodzice zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły, w sytuacji gdy materiał sprawy przedstawiony przez skarżącą organowi nadzoru uzasadnia wnioski przeciwne. Gmina postawiła także zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenia Wojewody Opolskiego kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że warunek powiadomienia rodziców został spełniony, co wynika z przesłanych organowi nadzoru dokumentów. Ponadto podniesiono, że Wojewoda nie ustalił, czy obojgu rodzicom przysługuje władza rodzicielska, a także które z nich sprawuje pieczę nad dzieckiem oraz czy pomimo braku informacji imiennie adresowanej do bliżej nieokreślonego kręgu rodziców, nie zostali oni powiadomieni w inny sposób o zamiarze przekształcenia szkoły. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ w ogóle nie dokonał oceny materiału dowodowego. Skarżąca Gmina sformułowała również szereg zarzutów dotyczących prowadzonego przez organ nadzoru postępowania informacyjnego w trybie art. 88 u.s.g. W tym zakresie wskazała na nieprawidłowość kierowania wystąpień przez organu nadzoru do Przewodniczącego Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, zamiast do Prezydenta Miasta. Podniosła również, odwołując się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że w okresie przed podjęciem uchwały z dnia 17 maja 2012 r. przedmiotem badania zgodności z prawem mogła być wyłącznie uchwała intencyjna, pomimo braku wszczęcia w tej sprawie postępowania nadzorczego. Natomiast na etapie podejmowania uchwał intencyjnych nie było wymogu uczynienia zadość procedurze określonej w art. 59 ustawy. Tym samym, wszelkie zapytania organu nadzoru sprzed 17 maja 2012 r. należy uznać za bezprzedmiotowe. Z kolei po podjęciu uchwały o przekształceniu organ nadzoru nie zrealizował żadnej z przesłanek tzw. postępowania wyjaśniającego w toku postępowania nadzorczego. Skarżąca Gmina nie podzieliła również zarzutu Wojewody dotyczącego wymogu kierowania zawiadomienia do każdego z małżonków oddzielnie, wywodząc, że nie ma obowiązku adresowania pism oddzielnie. Obowiązek dotyczy jedynie skierowania tego zawiadomienia do każdego rodzica, również w formie wspólnej przesyłki. Podkreśliła, że organ nadzoru nie zażądał wyjaśnień w przedmiocie wszystkich oświadczeń rodziców, którzy rzekomo nie zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, uznając je za wiarygodne. Końcowo Gmina wskazała, że skuteczność powiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły potwierdzają takie działania jak: zebrania i udział rodziców w komisjach i sesjach Rady Miasta, spotkania rodziców z władzami Gminy Kędzierzyn-Koźle oraz pisemne informacje kierowane do rodziców uczniów. Powyższe działania, poza dowodami z dokumentów, znajdują potwierdzenie w licznych nagraniach, na których można zidentyfikować rodziców uczniów, a którzy rzekomo nie zostali powiadomieni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz wywody zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że z argumentacji skarżącej dotyczącej nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru właściwego postępowania wyjaśniającego wynika, że to Gmina nie ustaliła sytuacji prawnej dzieci, nie dysponowała informacją, czy obojgu rodzicom przysługuje władza rodzicielska, ewentualnie kto ją sprawuje jako opiekun prawny. Gmina nie ustalając danych opiekunów czy rodziców nie może zatem zasadnie twierdzić, że dokonała ich zawiadomienia. Ponadto, zdaniem Wojewody, to na Gminie spoczywał obowiązek wykazania, że dochowała procedury zawiadomienia rodziców uczniów. Organ nadzoru stwierdził także, powołując się na art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy, że prawidłowo kierował pytania o wykonanie obowiązku zawiadomienia rodziców do Przewodniczącego Rady Miasta. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia uprawnień do żądania informacji w trybie art. 88 ustawy Wojewoda wskazał, że obowiązek informacyjny dotyczy również sytuacji poprzedzających podjęcie uchwał kończących proces likwidacji czy przekształcenia szkół, a organ nadzoru korzysta ze swoich uprawnień wyłącznie po to, aby przygotować się właściwie do podjęcia środków nadzorczych w sytuacji, gdy uchwały finalne zostaną podjęte. Poza tym na etapie uchwały intencyjnej organy Gminy powinny ustalić, czy mogą podjąć zgodnie z prawem uchwałę o przekształceniu szkoły, gdyż dysponowały informacją o powiadomieniu rodziców i opiekunów uczniów. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu wniosku [...] odmówił wstrzymania wykonania uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 17 maja 2012 r. Natomiast na rozprawie sądowej w dniu 6 września 2012 r. Sąd odmówił temu [...] dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W wykonaniu wezwania Sądu, pismem procesowym z dnia 13 września 2012 r., następnie skorygowanym pismem z dnia 14 września 2012 r., Wojewoda Opolski przedstawił w formie tabeli listę osób, które - w jego ocenie - nie zostały w ustawowym terminie skutecznie zawiadomione o zamiarze przekształcenia przedmiotowej szkoły. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że lista ta została sporządzona w oparciu o dokumenty i materiały dostarczone przez Gminę oraz oświadczenia rodziców uczniów informujących o braku skutecznego ich zawiadomienia. Z kolei wraz z pismem procesowym z dnia 17 września 2012 r. Gmina Kędzierzyn-Koźle przesłała wykaz osób, które zostały zawiadomione o zamiarze przekształcenia szkoły wraz z informacją o formie ich powiadomienia. Poza tym na nośniku informatycznym (płyta CD) przekazała materiał dowodowy w postaci zdjęć z przebiegu obrad komisji i sesji Rady Miasta oraz innych zdarzeń dokumentujących fakt powzięcia przez rodziców informacji o zamiarze przekształcenia szkoły. W dniu 5 października 2012 r. swój udział w postępowaniu zgłosiła, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (powinno być art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dopisek Sądu), Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu - Izabela Mikłuszka. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2012 r., ustosunkowując się do stanowiska Gminy, Wojewoda Opolski stwierdził, że z informacji przedstawionej przez organ nie wynika, że rodzicom O. S. doręczono pisemną informację o zamiarze przekształcenia szkoły. Ponadto na przedstawionej przez Gminę liście uczniów PSP nr 20 nie ujęto 9 uczniów oraz nie zawarto informacji o sposobie zawiadomienia ich rodziców. Z kolei w przypadku rodziców niewykazanych na listach doręczeń bądź tych, którym nie doręczono skutecznie informacji pisemnej, Gmina nie wykazała, w jaki sposób osoby te zostały poinformowane. Brak natomiast dowodów na to, że były obecne na sesjach, jak również nie zostały one wymienione na listach obecności na zebraniach rodziców. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, nie można uznać, że wszystkie te osoby zostały skutecznie powiadomione o zamiarze przekształcenia szkoły. Wojewoda podniósł również, że przesłany przez Gminę na płycie CD materiał zdjęciowy trudno uznać za jednoznaczny dowód w sprawie bowiem nie znając osobiście wszystkich rodziców i opiekunów prawnych uczniów nie można dokonać ich identyfikacji. Organ nadzoru podał, że w tabeli, stanowiącej załącznik do pisma, przedstawił zweryfikowaną listę rodziców i opiekunów prawnych, którzy nie zostali w ustawowym terminie skutecznie zawiadomieni. W replice na powyższą odpowiedź Wojewody skarżąca Gmina, wraz z pismem procesowym z dnia 19 listopada 2012 r., przedstawiła materiał dokumentujący uczestnictwo rodziców i opiekunów prawnych w innych formach działań umożliwiających powzięcie informacji o zamiarze przekształcenia szkoły. Gmina załączyła w ujęciu tabelarycznym wykaz tych osób wraz ze wskazaniem formy ich zawiadomienia oraz protokoły z zebrań rodziców wraz z listami obecności. Ponadto przedstawiła dokumentację fotograficzną z obrad sesji Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle i spotkań z rodzicami, na której oznaczyła (podając nazwisko) niektórych rodziców biorących w nich udział. Na rozprawie sądowej pełnomocniczka organu nadzoru wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach procesowych. Dodatkowo zwróciła uwagę na trudności, jakie stwarzała Gmina Kędzierzyn-Koźle w zakresie dostarczania żądanej dokumentacji w odpowiedniej formie, pozwalającej na jej weryfikację. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu nadzoru i zawartą w nim argumentację. Ponadto podkreślił, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, że obowiązek zawiadomienia rodziców jest obowiązkiem bezwzględnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Natomiast w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddala. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co wynika także z przepisu art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Natomiast prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Przedmiotowa skarga wniesiona została w trybie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g., przewidującym, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Dokonując w pierwszej kolejności oceny dopuszczalności skargi Sąd uznał, że skarga została wniesiona w wymaganym terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, gdyż skargę poprzedziło podjęcie przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r., Nr XXIII/315/12, w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego. Podstawą złożenia skargi był zatem akt, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należało podzielić stanowisko Wojewody Opolskiego, że zakwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W tym miejscu odnotować również należy, że na mocy art. 59 ust. 6 ustawy przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Dokonując analizy treści przytoczonej regulacji prawnej stwierdzić trzeba, że przewidziany w niej obowiązek organu zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły ma charakter bezwzględny, a ustawa nie przewiduje w tym względzie żadnych odstępstw. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, wywołującą pośrednio skutki prawne, bowiem warunkuje ona prawidłowość całej procedury przekształcenia szkoły (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 66/07; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 423/12, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, Warszawa 2008, 2. wydanie, str. 524). Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym o zamiarze likwidacji szkoły powinien zostać zawiadomiony każdy rodzic i okoliczności tej nie można domniemywać. Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców tak, aby mogła do niego skutecznie dotrzeć (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1024/12 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1452/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 980/11, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd należy również odnieść do procedury przekształcenia szkoły, do której - jak wskazano wyżej - odpowiednie zastosowanie mają przepisy o likwidacji szkoły. Poza tym zauważenia wymaga, że ustawodawca w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy nie sprecyzował, w jakiej formie powiadomienie rodziców ma nastąpić, przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest każda forma zawiadomienia. Istotne jest jednak, aby zawiadomienie rodziców w prawem przewidzianej formie faktycznie miało miejsce. Natomiast ciężar udowodnienia, iż każdy z rodziców został skutecznie zawiadomiony o zamiarze przekształcenia szkoły spoczywa na organie prowadzącym. Innymi słowy, to organ powinien wykazać ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku skutecznego zawiadomienia wszystkich rodziców. Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że Gmina naruszyła określony w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy wymóg procedury przekształceniowej przez niezawiadomienie wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej nr 20 o zamiarze jej przekształcenia, co jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle. Z analizy materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że organ prowadzący dokonywał prób zawiadomienia rodziców albo opiekunów prawnych uczniów przedmiotowej szkoły o zamiarze jej przekształcenia przez doręczycieli Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, jak również organizował w tym zakresie zebrania z rodzicami, a także umożliwił zainteresowanym rodzicom udział w posiedzeniach Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, na których informowano o zamiarze przekształcenia szkoły. Jednakże pomimo podjęcia powyższych działań organ prowadzący nie wykazał, że o zamiarze przekształcenia szkoły zostali powiadomieni wszyscy rodzice przekształcanej szkoły, a - jak już powiedziano wyżej - okoliczności tej nie można domniemywać. Poza tym dostrzec należy, że w przypadku niektórych rodziców, np. K. i T. K., B. D.-M. i T. M., K. i P. P. w ogóle nie podjęto próby doręczenia zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły. W szczególności nie można też mówić o prawidłowym zawiadomieniu, w przeciwieństwie do rodziców odmawiających przyjęcia korespondencji, tych rodziców, których doręczyciele nie zastali w miejscu zamieszkania, np. I. S. i I. P., D. W., E. i K. A., M. i M. S., B. W. i A. K. Odnosząc się natomiast do przesłanej przez Gminę dokumentacji fotograficznej, która miała potwierdzić udział rodziców w sesjach Rady Miasta czy też zebraniach, należy stwierdzić, że jest to dowód nieweryfikowalny, gdyż nie można mieć żadnej pewności, iż zdjęcie z wizerunkiem danego rodzica zostało wykonane na tym etapie zebrania czy sesji, na którym informowano o zamiarze przekształcenia szkoły, a nadto może to nie być nazwisko rodzica, na które wskazano w opisie zdjęcia. Natomiast czynienie ustaleń w powyższym zakresie wykracza poza ramy postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, jedynym prawnie skutecznym dowodem potwierdzającym udział rodziców, czy to w zebraniach, czy też posiedzeniach Rady Miasta może być lista obecności, na której zostanie złożony podpis rodzica umożliwiający jego identyfikację. Za chybioną należy również uznać argumentację Gminy, że o wypełnieniu obowiązku zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły świadczą takie działania, jak nagłośnienie sprawy w medialnej kampanii informacyjnej lub wywieszenie takiej informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Żaden z powyższych sposobów nie stanowi bowiem dowodu na to, że do każdego z rodziców informacja o zamiarze przekształcenia szkoły skutecznie dotarła. Podobnie, o skuteczności zawiadomienia rodziców nie może świadczyć ich udział i wypowiedzi na forum internetowym. Ponadto na ocenę prawidłowości przeprowadzonej przez organ prowadzący procedury koniecznej do podjęcia uchwały o przekształceniu szkoły nie mogła mieć wpływu okoliczność, że organ miał niewiele czasu (2 dni) na zawiadomienie wszystkich rodziców uczniów. Organ powinien bowiem z odpowiednich wyprzedzeniem podjąć czynności zmierzające do skutecznego powiadomienia rodziców, wiedząc, że określony w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy termin sześciu miesięcy jest terminem prawa materialnego co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast rodzice uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać wiążącą informację o zamierzonym przekształceniu szkoły publicznej z tego powodu, że dotyka ich ważnych spraw życiowych (por. cyt. wyżej wyrok o sygn. akt I OSK 374/09). Ponadto dostrzec trzeba, że o zamiarze likwidacji szkoły można mówić dopiero z chwilą, gdy gmina ten zamiar przedstawi w prawnie uzewnętrznionej formie, a więc z momentem podjęcia uchwały intencyjnej. To z kolei oznacza, że spotkania z rodzicami, które odbyły się przed dniem 27 lutego 2012 r. (data uchwały intencyjnej) nie mogą być w ogóle brane pod uwagę przy ocenie ewentualnego wypełnienia przez Gminę obowiązku zawiadomienia tych rodziców. Zaakcentować także należy, że pomimo chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy w wykonywaniu zadań własnych, do których należy również możliwość podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia szkoły, Gmina działa na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego jest przyznane gminie w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy upoważnienia do przekształcenia szkoły, które może być zrealizowane dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej i bezwzględnie obowiązującej procedury. Resumując stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził zarzucane przez Wojewodę niedopełnienie przez organ prowadzący, określonego w art. 59 ust. 1 zd. drugie ustawy obowiązku zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły wszystkich rodziców lub opiekunów prawnych uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej nr 20 w Kędzierzynie-Koźlu, w taki sposób, by informacja dotarła do nich w sposób skuteczny. Powyższe stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, a w konsekwencji oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu, odnotowania jeszcze wymaga, że Wojewoda Opolski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego winien był wskazać nie tylko ogólnie liczbę rodziców, którzy nie zostali skutecznie zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły, ale przedstawić listę tych rodziców z podaniem ich imienia i nazwiska, tak jak to uczynił już na etapie postępowania sądowego. Powyższe nie mogło mieć jednak wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonego aktu, gdyż całkowicie zasadny okazał się zarzut Wojewody o podjęciu przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Ponadto zauważyć przyjdzie, że organ nadzoru nie dostrzegł dodatkowej wadliwości kwestionowanej uchwały, która - w ocenie Sądu - jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Tymczasem z treści uchwały o przekształceniu wynika, że nie zawierała ona postanowień dotyczących publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Sądu, cechami pozwalającymi na zaliczenie przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego jest jej normatywny oraz powszechny charakter. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z zachowaniem właściwego trybu oraz w zgodzie z normami prawa materialnego, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.