II SA/Op 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 15 marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka nr A k.m. [...], obręb [...], o pow. 0,5753 ha. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że Gmina [...]z przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wyczerpała przysługującego w sprawie środka zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, działające w sprawie jako organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przywołanej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, dostępną na ww. stronie internetowej). Bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (tak: w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, dostępnym na ww. stronie internetowej). Z powyższego wynika, że postępowanie może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej pierwszej instancji oznaczałoby, że organ ten "występuje" w podwójnej roli, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej - w roli organu, który wydał akt administracyjny oraz strony postępowania. Stronami tak wszczętego postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji). Rola gminy, jako organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji kończy się z chwilą wydania aktu administracyjnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wójt gminy natomiast jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podsumowując powiedziane dotychczas stwierdzić należy, że działający w imieniu Gminy [...] - Wójt tej Gminy, który w postępowaniu zwyczajnym wydał w pierwszej instancji decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, jest organem gminy, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Nie posiada zatem w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarga w przedmiotowej sprawie jest więc niedopuszczalna. Z tego też względu nie można uznać, że organ ten należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a. Brak jest również przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość wniesienia przez Gminę skargi w przedmiotowej sprawie. Dodać trzeba, że organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, LEX nr 54728, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 915/05, LEX nr 194664, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 711/09, LEX nr 551075). Odnośnie argumentacji sprowadzającej się do wykazania, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy, wyjaśnienia wymaga, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Powyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. nr 4, poz. 115, por. też cyt. wcześniej uchwałę z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 888/12, postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 482/14, dostępne na ww. stronie internetowej). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości stanowisko to akceptuje, przypominając, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują również przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. także postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002 r., sygn. akt. II SA/Gd 653/02, LEX nr 76118). W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Zaprezentowane, utrwalone stanowisko sądów administracyjnych zyskało również akceptację Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Niezależnie od wskazanej "podmiotowej" przyczyny niedopuszczalności skargi, stwierdzić należy, że złożenie skargi w niniejszej sprawie nawet przez podmiot posiadający w tym zakresie stosowną legitymację, także skutkowałoby jej niedopuszczalnością. Powyższe wynika z regulacji zawartej w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Sprawa o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy zasada dwuinstancyjności. Po myśli art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, skarga wniesiona na wymienioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2013 r. , nr [...], wydaną w pierwszej instancji, w postępowaniu o stwierdzanie nieważności tej decyzji, jest niedopuszczalna. Od takiej decyzji służy bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony do tegoż organu. Przed wniesieniem skargi Gmina [...] nie wyczerpała trybu opisanego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., nie złożyła bowiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium, orzekające w sprawie jako organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę Gminy [...], jako niedopuszczalną i orzekł, jak w sentencji.