II SA/Op 81/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz K. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. W., jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu przyznał K. W. płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. Decyzja zawierała pouczenie o przysługującym prawie jej zaskarżenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia, które nastąpiło w dniu 5 sierpnia 2015 r. W dniu 11 września 2015 r. K. W. złożył odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu odmówił K. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia 31 lipca 2015 r., wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 58 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23]), zwanej dalej K.p.a. Organ argumentował, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, które zostało złożone dopiero w 36 dniu od skutecznego doręczenia decyzji. Zdaniem organu, skarżący wprawdzie wskazywał na swój stan chorobowy, jednakże - co podkreślił organ - nie wykazał "nagłości choroby" uniemożliwiającej przyjęcie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, powołując się na przepis art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie przez K. W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu, wskazując na przebieg postępowania w sprawie, organ odwoławczy przywołał przepisy K.p.a. mające zastosowanie w przedmiocie złożenia odwołania (art. 129 § 2) i obliczania terminów (art. 57 § 1 i § 5 pkt 2). Organ stwierdził, że K. W. skutecznie została doręczona ww. decyzja w dniu 5 sierpnia 2015 r., natomiast odwołanie złożył - za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR - listem poleconym w dniu 11 września 2015 r., czyli w 36 dniu od jej doręczenia. Organ zwrócił uwagę, że w decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Wywodził, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei art. 57 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W świetle powyższego, skoro przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 5 września 2015 r., to termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął dnia 19 września 2015 r. Dlatego nadanie odwołania (listem poleconym) w dniu 11 września 2015 r. nastąpiło po upływie ustawowego terminu i należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 K.p.a. Zdaniem organu, decyzja z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi na rok 2013 stała się - po dniu 19 sierpnia 2015 r. - decyzją ostateczną na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. W., reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 7 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela w sytuacji, gdy nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny, - art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, a także przez dowolność w wydaniu postanowienia przez niedostateczne i niepełne jego uzasadnienie oraz brak wskazania dokładnej podstawy prawnej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli kwestionowanego postanowienia, - art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w sprawie zasadnym było pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, ponieważ uprawdopodobnił on, że do uchybienia terminu doszło bez jego winy, zaś terminowe wniesienie odwołania było niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody - silnego załamania nerwowego, depresji oraz silnych stanów lękowych, a przeszkoda ta staniała w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania, - naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez powtórne stwierdzenie tej samej okoliczności w osobnym postanowieniu. Skarżący wnioskował o uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oparte zostało na błędnych okolicznościach. Organ nie pochylił się nad wykazaną przez stronę przyczyną, która uniemożliwiła jej zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Z kolei, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera już samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, bo w przeciwnym razie nie można byłoby orzec merytorycznie o odmowie przywrócenia terminu. Tylko wówczas bowiem można przyjąć, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jako kończące postępowanie w sprawie ,podlega kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w wyniku negatywnego dla strony rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wydaje jedynie postanowienie o odmowie jego przywrócenia i nie zachodzi już wówczas konieczność wydawania odrębnego, bądź też zawartego w tym samym akcie, postanowienia z art. 134 P.p.a. Brak jest zatem możliwości powtórnego stwierdzenia tej okoliczności w osobnym postanowieniu opartym na art. 134 K.p.a. (tak m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i sygn. akt I OSK 1496/07; z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06 oraz wyroku WSA z Gdańska z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 843/13). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 81/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu w Opolu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, z uwagi na okoliczność, iż przed Sądem zawisła sprawa dotycząca skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 80/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - postanowienie z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 81/16, Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej także P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 22 grudnia 2015 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. W. od decyzji z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Równocześnie przypomnieć trzeba, że wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 80/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez K. W. od decyzji z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...]. Stąd też, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II FSK 2785/15 i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryn, LEX nr 1990404). Podać również należy, że wyrok tut. Sądu z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 80/16, uprawomocnił się w dniu 14 maja 2016 r. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że jeśli organ miał wątpliwości w przedmiocie choroby skarżącego, a jednocześnie uznał, że są to kwestie istotne dla sprawy, powinien je wyjaśnić z udziałem strony, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że cała argumentacja organu opierająca się na założeniu, że schorzenie, na które cierpi K. W. ma charakter przewlekły, jest wadliwa i nieprzydatna do oceny jego sytuacji, gdy zważyć na rodzaj choroby, na którą cierpiał. Sąd uznał, że odmowa przywrócenia terminu, na podstawie nieprawidłowo ocenionego materiału dowodowego, wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Formułując wytyczne dla Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, Sąd wskazał, że organ powinien prawidłowo zbadać, czy w sprawie zaistniały podstawy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a zatem sprowadzają się do ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Wyrażone stanowisko w powołanym wyroku, na zasadzie art. 170 P.p.s.a. wiązało Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i należało je uwzględnić przy ocenie legalności postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnić ponadto przyjdzie, że stosownie do art. 129 § 1 K.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Przy czym podkreślić trzeba, że wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2 K.p.a.), to organ odwoławczy jest wówczas obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem wraz z odwołaniem został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Dlatego też, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu i dopiero gdy ewentualnie zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższego, zarzut skargi, który sprowadza się do stanowiska, że gdy wpływa do organu wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, a organ odwoławczy wydaje postanowienie o odmowie jego przywrócenia, wówczas wyłączona jest potrzeba wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 K.p.a., należało uznać za bezzasadny. Wprawdzie taki pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1490/07, publ. ONSA WSA 2009, Nr 3, poz. 55), jednakże w innych swych orzeczeniach - co wymaga podkreślenia - z reguły późniejszych, wielokrotnie zajmował odmienne stanowisko, zgodnie z którym w opisanej powyżej sytuacji organ odwoławczy obowiązany jest do wydania dwóch postanowień, tj. postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 271/10; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1663/10; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 151/12; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 141/13 - publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd dotyczący odrębności przedmiotu rozstrzygnięcia na podstawie art. 58 i art. 134 K.p.a. Ponieważ tut. Sąd wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. uchylił postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, zatem nie można uznać, że wniosek skarżącego w tym przedmiocie został rozpoznany ostatecznym postanowieniem. Skoro brak jest postanowienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie miał podstaw do przyjęcia, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia przez K. W. odwołania od decyzji z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...]. W zaistniałej sytuacji procesowej, z uwagi na uchylenie ww. wyrokiem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może bowiem nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Brak rozważenia przez organ wszystkich okoliczności związanych z przywróceniem terminu skutkuje równocześnie naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy stwierdzeniu naruszenia terminu do wniesienia odwołania. Uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 59 w zw. z art. 58 K.p.a. nie daje podstaw organowi do uznania, że strona nie dochowała terminu do wniesienia odwołania od decyzji (art. 134 K.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku, na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego zbadania, czy w sprawie uchybiono termin do wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd oceny prawnej w wyroku z dnia 22 marca 2016 r.