II SA/Po 1018/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji na skutek wniesienia przez T. B. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a.: - zmienił [to i następne – podkreśl. wł. Sądu] zaskarżoną decyzję "w zakresie sformułowania: w związku z prowadzonym na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. (...) T. B. primo voto S. (...) postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...]; umarza się w całości postępowanie administracyjne", orzekając w to miejsce: "w związku z prowadzonym na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. (...) T. B. primo voto S. (...) postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] tj. 1. budynku mieszkalnego; 2. budynku garażowego; 3. budynku szopy; 4. budynku silosu; 5. płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem; 6. budynku inwentarskiego; 7. budynku szopy [-] wskazanych na załączniku nr [...] i załączniku nr [...] do niniejszej decyzji", - umorzył "w całości postępowanie administracyjne, wobec bezprzedmiotowości postępowania tj. braku przymiotu strony przez (...) T. B., - "a w pozostałym zakresie [utrzymał] zaskarżoną decyzję w mocy". Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy. W dniu [...] czerwca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwane dalej: "PINB w K.; Inspektor powiatowy; organ I instancji) wpłynęło żądanie T. B. (dalej również: zainteresowana; skarżąca) z dnia [...] czerwca 2020 r., dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...], obręb N. , gmina R.. W pismach z dnia [...] lipca 2020 r. PINB w K. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek zainteresowanej T. B. primo voto S. " w sprawie: 1) legalności budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicach z dz. nr [...], [...]; 2) legalności budowy budynku garażowego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy z dz. nr [...] i [...], 3) legalności budowy obiektów budowanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] Następnie Inspektor powiatowy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w związku z prowadzonym na wniosek T. B. primo voto S. " z dnia [...] czerwca 2020 r. postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) w wyniku rozpoznania sprawy w drugiej instancji, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez T. B. decyzję PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną przez T. B. decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2020 r., stwierdzając, że decyzje organów obydwu instancji zredagowane zostały nieprecyzyjnie, gdyż wniosek skarżącej obejmował żądanie przeprowadzenia kontroli w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nr [...] w N. oraz o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, organ powinien w pierwszej kolejności sprecyzować, jakich obiektów budowlanych dotyczy niniejsza sprawa, gdyż wobec faktu wyłączenia z postępowania niektórych zabudowań (budynku inwentarskiego, budynku garażowego) nie wiadomo w istocie, które obiekty budowlane zostały nim objęte; nie wyjaśniono ponadto przyczyny wyłączenia części obiektów do odrębnego postępowania. Zarazem Sąd stwierdził, że organy poprawnie ustaliły konieczność oceny przesłanek z art. 28 k.p.a. i słusznie przeprowadziły w tym kierunku postępowanie, co nie zwalniało ich jednak od prawidłowego wskazania w decyzji (jej uzasadnieniu) przedmiotu procedowania. Sąd podkreślił, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, w tym dwukrotnie kontrolowały obiekty budowlane posadowione na nieruchomości wskazanej we wniosku (protokoły kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] października 2020 r.), jednakże precyzyjne ustalenia zawarte w protokołach nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i jako taka nie poddaje się kontroli sądowej. Dlatego też, nie przesądzając wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Inspektor wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. w wyżej opisanej części "zmienił" zaskarżoną decyzję organu I instancji i zarazem umorzył "w całości postępowanie administracyjne, wobec bezprzedmiotowości postępowania tj. braku przymiotu strony przez (...) T. B., a w pozostałym zakresie [utrzymał] zaskarżoną decyzję w mocy". W motywach swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że "w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] znajdują się", zgodnie z protokołem kontroli robót budowlanych z dnia [...] października 2020 r. znak [...]: 1. budynek mieszkalny wybudowany w latach [...] zlokalizowany od granicy z działką [...], na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...]/95, zlokalizowany od granicy z działką ok. 32,10 m; 2. budynek garażowy wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę K. nr [...], znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 33,10 m; 3. budynek szopy wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę K. nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 44 m; 4. budynek silosu zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 41,30 m; 5. płyta do składowania obornika wraz ze zbiornikiem zlokalizowana od granicy z działką [...] ok 47,80 m; 6. budynek inwentarski wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/92 z dnia [...] kwietnia 1992 r. zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 26,35 m; 7. budynek szopy (magazyn na maszyny rolnicze) wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak ArB.[...] zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 29,50 m. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w K., po przeprowadzeniu kontroli w toku postępowania prowadzonego pod znakiem [...], ustalił rodzaje obiektów budowlanych znajdujących się na tych działkach, na zlecenie Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] września 2020 r. znak [...]. Argumentował, że w tym zakresie nie miał podstaw do kwestionowania tak zdefiniowanych obiektów, które to ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie także na mapie zasadniczej, dołączonej do przedmiotowego protokołu – a o których to jest mowa również w protokole z kontroli znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Dodał, że ustaleń tych nie kwestionowała także strona, mająca możliwość udziału w kontroli i zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie. Zdaniem organu II instancji, ustalenie rodzaju i posadowienia obiektów umożliwia ocenę zasadności prowadzenia postępowania o legalności zabudowy na wniosek T. B. w świetle art. 28 k.p.a. Podzielił on stanowo Inspektora powiatowego co do tego, że zainteresowana nie posiada legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] Uznał, że samo posadowienie działki w okolicy obiektów znajdujących się na działce sąsiedniej (na które powołuje się skarżąca) nie przesądza o uznaniu jej za stronę postępowania administracyjnego, która nie wykazała interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Odnosząc się do przedstawionego w odwołaniu stanowiska zainteresowanej, Inspektor wojewódzki stwierdził, że potencjalne oddziaływanie na środowisko nie jest faktycznym oddziaływaniem, a nawet gdyby dochodziło do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to świadczyłoby to o interesie faktycznym, a nie prawnym, bowiem zdarzenia przyszłe oraz niepewne mogą stanowić jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego uznał, że wskazana przez zainteresowaną przesłanka do uznania jej za stronę postępowania, związana z tym, że gospodarstwo rolne jest usytuowane na terenie mieszkaniowym i w związku z tym T. B. ma interes prawny z uwagi na uciążliwości związane z tym przedsięwzięciem (hałas, odór) nie przesądza o uznaniu jej za stronę postępowania. W tym względzie stwierdził, że sąsiednie gospodarstwo rolne położone jest na gruntach rolnych lub gruntach rolnych zabudowanych, a na budynek inwentarski (chlewnię) jak również na inne budynki i obiekty właściciel posiada stosowane pozwolenia. Organ odwoławczy odniósł się również do argumentu skarżącej, że działka, której jest współwłaścicielem, pełni funkcję mieszkaniową i znajduje się w odległości mniejszej niż 210 m od działki, na której odbywa się hodowla w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. W tym względzie zauważył, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że obiekty budowlane położone na nieruchomości w N. , na dz. nr [...] w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...], o których mowa we wniosku zainteresowanej, są zlokalizowane w znacznej odległości od działki nr [...] (tj. w zmiennej odległości wynoszącej ok. 26,35 m do 47,80 m), a "zarzuty dotyczące sposobu oddziaływania inwestycji na nieruchomość odnoszą się przede wszystkim do budynku trzody chlewnej – wyodrębnionego do innego postępowania – zakończonego decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania; natomiast w stosunku do kolejnego budynku inwentarskiego PINB w K. prowadzi postępowanie pod znakiem [...], [również] wszczęte w związku z wnioskiem zainteresowanej z dnia [...] czerwca 2020 r. Odnosząc się do uzasadnienia żądania skarżącej (wniosku) z dnia [...] czerwca 2020 r. organ podkreślił, że sprawa dotyczyła legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] i przy granicy z działką nr [...], dlatego też słusznie PINB w K. stwierdził, że samo subiektywne odczucie sąsiada o oddziaływaniu na nieruchomość sąsiednią nie może przesądzać o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego zainteresowana powinna "zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych, tymczasem (...) skupiła się w swojej argumentacji na wszystkich budynkach, które razem znacząco oddziaływają jej zdaniem na środowisko - jednak nie określiła dokładnie, które i w jaki sposób". Inspektor wojewódzki podniósł również, że skarżąca "miała wiedzę i świadomość jakiego rodzaju obiekty budowlane są zlokalizowane na działce sąsiedniej, które – jak wynika z akt sprawy – posiadały stosowane pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i zostały wybudowane na działce wiele lat wcześniej". Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prowadził także w stosunku do obiektów budowlanych, usytuowanych na działce na [...] w granicy i przy granicy z działką nr [...] i przy granicy z działką nr [...], postępowanie "w sprawie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego "A" szopy przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek trzody chlewnej (...), które zostało umorzone decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...]". Dodał, że PINB w K. prowadzi także postępowanie w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] i [...] pod znakiem [...] oraz w sprawie legalności budynku garażowego, zlokalizowanego na tej nieruchomości w granicy z działkami nr 294 i [...] pod znakiem [...], wszczęte na wniosek zainteresowanej z dnia [...] czerwca 2020 r. Wyjaśnił, że wydzielenie przedmiotowych obiektów do odrębnych postępowań wynikało z okoliczności ustalonej przez pracowników PINB w K., wskazanej w protokole z kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. – a mianowicie, że zarówno budynek inwentarski, jaki i budynek garażowy, znajdujące się na działce nr [...] są zlokalizowane w granicy z działkami [...] i [...], zatem w przeciwieństwie do niniejszego postępowania bezpośrednio oddziałują na nieruchomości sąsiednie. Poza tym organ II instancji stwierdził, że z uwagi na wytyczne zawarte w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r. sygn. akt: SA/Po [...], wyjaśnia, iż w niniejszej sprawie dotyczącej zabudowy granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] postępowanie nie zostało zawieszone, jak postępowania dotyczące legalności budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w granicach z dz. nr [...], [...] oraz legalności budowy budynku garażowego zlokalizowanego na tej nieruchomości w granicy z działkami nr [...] i [...], bowiem "PINB badał przesłanki przymiotu strony (...) T. B. w stosunku do obiektów usytuowanych w dalszej odległości – nie oddziaływających bezpośrednio na nieruchomości sąsiednie". Inspektor wojewódzki stwierdził, że wobec ustalenia, iż zainteresowana nie ma interesu prawnego i faktycznego w sprawie, w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, tj. dotyczącej legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...], PINB w K. umorzył postępowanie administracyjne; natomiast organ II instancji, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu, zmienił zaskarżoną decyzję, doprecyzowując obiekty ujęte w [tej] decyzji – przedstawione na załączniku nr [...] i załączniku nr [...] do decyzji. Organ II instancji podkreślił, że w protokole kontroli z dnia [...] października 2020 r. opisano także, które budynki usytuowane w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...], określone w niniejszym postępowaniu, posiadają pozwolenia na budowę, co wbrew zarzutom skarżącej ma znaczenie w sprawie o zbadanie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] Inspektor wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do odmowy przyznania T. B. przymiotu strony w sprawie legalności budowy obiektów budowanych zlokalizowanych na tej nieruchomości, w granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] – wskazanych na załącznikach nr [...] do decyzji odwoławczej. W takich warunkach, organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2021 r. T. B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła, że Inspektor wojewódzki, będąc związany ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], nie zastosował się do wymogów określonych w art. 153 p.p.s.a. Zdaniem strony nadal nie został sprecyzowany przedmiot postępowania, gdyż organ, wywiązując się ze wskazań Sądu, powinien: 1) ustalić i wymienić wszystkie obiekty budowlane (budynki i budowle) usytuowane na działce nr [...]; 2) wszystkie te obiekty powinny zostać precyzyjnie ponumerowane na mapie ze stosowną legendą (obiektów tych jest 14, a może i więcej); 3) wskazać, do którego z postępowań znak [...], [...], [...] przypisano konkretny obiekt. Zdaniem strony, organ II instancji wadliwie uznał, że T. B. jest obecnie jedynym właścicielem działki nr [...], podczas gdy współwłaścicielami są także np. dzieci zmarłego W. S. (prawni spadkobiercy). Ponadto podniosła, że przywołana przez organ odwoławczy podstawa prawna (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie uprawnia do zmiany decyzji, a z osnowy zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Inspektor wojewódzki uchylił decyzję PINB w K. w całości albo nawet w części. W jej ocenie, z zaskarżonej decyzji nie wynika też, w jakim zakresie została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. Skarżąca kwestionowała również odległości wyznaczone w stosunku do punktu na załączniku mapowym nr [...] do decyzji, który "nie ma (...) nic wspólnego z nieruchomością skarżącej - działką nr [...]", gdyż "wszystkie podane odległości nie dotyczą działki skarżącej nr [...], a działki nr [...] (ewidentne błędne ustalenie stanu faktycznego)". Wskazując na braki w zaznaczeniu i opisie obiektów budowlanych, strona stwierdziła, że nie wiadomo jakim postępowaniem objęte są (nie licząc drewnianego ustępu) cztery budynki: 1) budynek inwentarski z dachem jednospadowym zbliźniaczony z budynkiem inwentarskim oznaczonym na załącznikach dołączonych do decyzji numerem 6 (od strony wschodniej), 2) kotłownia z kominem przy budynku mieszkalnym (od strony zachodniej), 3) niewielki budynek gospodarczy z dachem jednospadowym przybudowany do budynku inwentarskiego (między drewnianym ustępem a budynkiem inwentarskim) - przy granicy z działką nr [...] (od strony zachodniej), 4) budynek garażowo-inwentarski z dachem jednospadowym i poddaszem użytkowym przy budynku garażowym, częściowo przy granicy z działką skarżącej nr [...] (od strony południowej). Argumentowała również, że w przedmiotowej sprawie uciążliwości i zagrożenia oraz możliwość wystąpienia ograniczeń w zabudowie na jej działce należy rozważać kompleksowo, w stosunku do całej zabudowy sąsiedniego gospodarstwa, uwzględniając możliwość wystąpienia ograniczeń w zabudowie na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia z zakresu produkcji zwierzęcej. Wskazała przy tym na przepisy § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie zdefiniowano pojęcie "liczby DJP" jako maksymalną możliwą obsadę zwierząt. Poza tym wskazała na przepisy § 3 ust. 1 pkt 104 i ust. 2 tego rozporządzenia, podnosząc, że jej nieruchomość znajduje się na obszarze wyznaczonym w odległości wskazanej w tym przepisie, a na którym to obszarze –będacy niewątpliwie obszarem, o którym mowa jest także w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – nie mogą być wznoszone budynki z pomieszczeniami na pobyt ludzi, co wynika z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2022 r.). Przed rozstrzygnięciem sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu jej do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie. W następnej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., organ odwoławczy, jak również Sąd w składzie tu orzekającym byli związani wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], uchylającym poprzednio wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję Inspektora wojewódzkiego. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości, formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie. W konsekwencji również żadna inna strona nie może skutecznie zgłaszać zarzutów stojących w sprzeczności z taką oceną prawną. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastawanie się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...], okazał się częściowo zasadny. Pomimo podjęcia działań służących przedstawieniu stanu faktycznego w zakresie obiektów będących przedmiotem postępowania, w którym została wydana decyzja PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], nadal nie zostały usunięte zasadnicze wątpliwości zasygnalizowane w przywołanym wyroku tutejszego Sądu. Należy zatem przypomnieć, że wcześniej Sąd uznał wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji za nieprecyzyjnie zredagowane Wynikało to zasadniczo z faktu, że wniosek skarżącej obejmował żądanie przeprowadzenia kontroli w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nr [...], położonej w N. pod nr [...], oraz o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy powinien był przed wszystkim sprecyzować, jakich obiektów budowlanych dotyczy niniejsza sprawa, gdyż wobec faktu wyłączenia z postępowania niektórych zabudowań (budynku inwentarskiego, budynku garażowego) nie wiadomo w istocie, które obiekty budowlane zostały nim objęte. W treści zaskarżonej decyzji Inspektor wojewódzki określił przedmiot postępowania, wskazując te obiekty, które objęte są postępowaniem prowadzonym pod oznaczeniem [...] w sprawie "legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...]" na wniosek zainteresowanej z dnia [...] czerwca 2020 r. Według osnowy decyzji odwoławczej postępowanie to dotyczy: 1. budynku mieszkalnego; 2. budynku garażowego; 3. budynku szopy; 4. budynku silosu; 5. płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem; 6. budynku inwentarskiego; 7. budynku szopy" – wskazanych na załącznikach nr [...] do tej decyzji. Lokalizację tych obiektów organ odwoławczy przedstawił na załącznikach graficznych (mapowych) do decyzji, co niewątpliwie zwiększa czytelność rozważań w tym zakresie. Niestety, sposób zredagowania osnowy decyzji – i związane z tym naruszenie przepisów postępowania – oraz przedstawienia rozważań w uzasadnieniu tej decyzji wciąż budzą istotne wątpliwości, czy przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie oznaczonej [...] został wyczerpująco przedstawiony, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku tut. Sądu. W konsekwencji nadal nie wiadomo, czy umorzenie tego postępowania obejmuje "całość" żądania skarżącej, a zatem wszystkie pozostałe obiekty znajdujące się na działce nr [...], które nie zostały objęte innymi odrębnymi postępowaniami, wszczętymi na skutek złożenia tego samego wniosku zainteresowanej z dnia [...] czerwca 2020 r. Trzeba bowiem mieć na względzie – na co już zwrócił uwagę tutejszy Sąd we wcześniejszym wyroku – że podanie T. B. z dnia [...] czerwca 2020 r. dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, usytuowanych na sąsiedniej działce nr [...], obręb N. , gmina R.. Jeżeli zatem były prowadzone przez PINB w K. odrębne postępowania, dotyczące pewnych obiektów znajdujących się na działce nr [...] – jak: 1) [...] w sprawie "zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego "A" szopy przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek trzody chlewnej (...), które zostało umorzone decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2020 r."; 2) [...] w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] i [...]; 3) [...] w sprawie legalności budynku garażowego zlokalizowanego na tej nieruchomości w granicy z działkami nr 294 i [...] – to należało tak spójnie zredagować treść osnowy decyzji organu II instancji i jej uzasadnienia, by nie było wątpliwości, co do przedmiotu postępowania, w którym PINB w K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Nie powinno być wątpliwości, że postępowanie to obejmuje wszystkie inne obiekty, niż te, których legalność jest przedmiotem innych postępowań prowadzonych pod oznaczeniem [...] i [...] Niewątpliwie pomocne byłoby w tym względzie przedstawienie czytelnego zestawienia, obejmującego wszystkie obiekty znajdujące się na działce nr [...] z przypisaniem do poszczególnych postępowań – jak o tym wspomniała skarżąca – a także odpowiednie ich graficzne oznaczenie na załącznikach mapowych (co organ odwoławczy uczynił jedynie w odniesieniu do opisanych obiektów nr [...]). Z uwagi na treść osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno odnaleźć w tej decyzji odpowiedź na pytanie zawarte w skardze, a dotyczące tego, jakim postępowaniem objęte są (nie licząc drewnianego ustępu) cztery budynki: 1) budynek inwentarski z dachem jednospadowym zbliźniaczony z budynkiem inwentarskim oznaczonym na załącznikach dołączonych do decyzji numerem 6 (od strony wschodniej), 2) kotłownia z kominem przy budynku mieszkalnym (od strony zachodniej), 3) niewielki budynek gospodarczy z dachem jednospadowym przybudowany do budynku inwentarskiego (między drewnianym ustępem a budynkiem inwentarskim) - przy granicy z działką nr [...] (od strony zachodniej), 4) budynek garażowo-inwentarski z dachem jednospadowym i poddaszem użytkowym przy budynku garażowym, częściowo przy granicy z działką skarżącej nr [...] (od strony południowej). Nie chodzi przy tym o to, że Inspektor wojewódzki zna odpowiedź na to pytanie, a nawet, że może ona wynikać z treści decyzji. Istotne jest to, że sygnalizowane przez stronę niedostatki uzasadnienia rodzą w tym względzie niepewność i uzasadnione wątpliwości – nie tylko skarżącej, ale i Sądu. Idąc dalej, Sąd podkreśla, że nawet gdyby uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwoławczej wyjaśniało wszystkie wskazane powyżej kwestie, to i tak należałoby uchylić zaskarżoną decyzję. Osnowa tej decyzji – również w kontekście przedawnionego uzasadnienia – nie spełnia bowiem wymogów prawnych. Nie odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut skargi jest w tym względzie trafny. Co więcej, treść osnowy decyzji budzi wątpliwości co od tego, w jakim zakresie zaskarżona decyzja organu I instancji została uchylona, i w to miejsce organ odwoławczy orzekł merytorycznie poprzez zmianę treści wcześniejszej decyzji – co od opisu przedmiotu postępowania i jego umorzenia – a w jakim utrzymana w mocy. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Należy w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyrok z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przypomnieć, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tej części decyzji organu pierwszej instancji. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty albo umorzenia postępowania. Poza tym, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Powyższe elementy mają charakter obowiązkowy. Organ odwoławczy nie jest natomiast zobowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Zawarcie w osnowie decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji nie jest konieczne. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Przepisy zawarte w art. 138 k.p.a., stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1385/05, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 399/13, 2 września 2015 r. sygn. akt I OSK 187/14, 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3265/13 i 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 – dostępne jw.). Jak już wspomniano, dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Zatem osnowa decyzji wydanej na podstawie drugiej części zdania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak w części pierwszej omawianego przepisu, składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia – w całości lub w części, zaś w drugiej umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie objętym uchyleniem (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3249/15, dostępny jw.). Z przepisu tego wynika, że rozpatrując sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i rozstrzygnąć z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych, od tych które zastosowano podczas orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i skorygować opis przedmiotu postępowania. Zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, czy też opisu przedmiotu postępowania, z uwagi na ich wadliwość jest dopuszczalna na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 929/18, dostępny jw.). Inspektor wojewódzki w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast w samym rozstrzygnięciu najpierw stwierdził, że zmienia zaskarżoną decyzję "w zakresie sformułowania: w związku z prowadzonym na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. (...) T. B. primo voto S. (...) postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...]; umarza się w całości postępowanie administracyjne", orzekając w to miejsce: "w związku z prowadzonym na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. (...) T. B. primo voto S. (...) postępowaniem administracyjnym w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w N. , dz. nr [...], w granicy i przy granicy z dz. nr [...] i przy granicy z dz. nr [...] tj. 1. budynku mieszkalnego; 2. budynku garażowego; 3. budynku szopy; 4. budynku silosu; 5. płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem; 6. budynku inwentarskiego; 7. budynku szopy [-] wskazanych na załączniku nr [...] i załączniku nr [...] do niniejszej decyzji". Organ odwoławczy dokonał zatem merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji bez jej uprzedniego uchylenia w odpowiednim zakresie, co stanowiło o istotnym naruszeniu art. 7 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, w dalszej części rozstrzygnięcia umorzył "w całości postępowanie administracyjne, wobec bezprzedmiotowości postępowania tj. braku przymiotu strony przez (...) T. B. – a zatem również rozstrzygnął merytorycznie (choć nie co do istoty sprawy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po czym w ostatniej części osnowy stwierdził, że "w pozostałym zakresie" utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Takie zredagowanie osnowy decyzji odwoławczej – poza wyjściowym uchybieniem w zakresie braku rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości bądź odpowiedniej części – zawiera w sobie również wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony bowiem organ II instancji umarza w całości postępowanie (pierwszej instancji), a z drugiej w pozostałym – czyli jakim? – zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również nie zawiera odpowiedzi na to pytanie. Jeżeli organ II instancji chciał skorygować decyzję organu I instancji jedynie w części, tj. w zakresie opisu przedmiotu postępowania, to – niezależnie do tego, czy jest to rozwiązanie procesowo optymalne (choć dopuszczalne) – powinien był uchylić tę decyzję w odpowiedniej części, a w pozostałym zakresie utrzymać ją w mocy. Zdaniem Sądu, w sytuacji przyjęcia przez organ II instancji, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jednak innym rozwiązaniem, które również należało rozważyć ze względu na zachodzące w sprawie wątpliwości co do przedmiotu postępowania (których obiektów konkretnie dotyczy), mogłoby być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w to miejsce wskazanie prawidłowego przedmiotu sprawy i umorzenie postępowania administracyjnego (pierwszej instancji). Wszystko to może być aktualne jedynie w razie wszechstronnego, wyczerpującego rozważenia, czy skarżąca jako właściciel (współwłaściciel) nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] rzeczywiście nie ma interesu prawnego we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w odniesieniu do konkretnej zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Tylko w takiej sytuacji można uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodziłyby bowiem od podmiotu mającego status strony postępowania, co uzasadniałoby zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie wszczętego postępowania. Dodać należy, że chodzi tu o ogólne postępowanie dotyczące zbadania legalności. I w tym zakresie decyzja organu II instancji zawiera niedostatki argumentacyjne. W szczególności chodzi tu o rozważenie kwestii związanych z obszarem oddziaływania obiektów inwentarskich całości gospodarstwa rolnego (przedsięwzięcia) w kontekście powołanych przez skarżącą przepisów § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Organ II instancji w pewnym ogólnym zakresie odnosił się do tych zagadnień, jednakże nie uczynił tego w sposób wyczerpujący, a co powinno nastąpić włącznie z omówieniem kwestii dotyczących liczby DJP całości zabudowań inwentarskich w tym gospodarstwie. Dokumenty pomocne do zidentyfikowania tej kwestii, to np. wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy chlewni i adaptacji części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię, z dnia [...] lipca 2020 r. z kartą informacyjną przedsięwzięcia, czy decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 20120 r. znak [...], wskazana w decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia (znak [...]). Co do innych zarzutów skargi – Sąd nie uznał ich zasadności. Część z nich dotyczyła kwestii prawidłowo wyjaśnionych przez organ odwoławczy, jak np. nomenklatury obiektów wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, co dotyczy budynku szopy – obiektu nr [...] – wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., zlokalizowany od granicy z działką [...] ok. 44 m. Inne odnoszą się do kwestii, które organ przywołał w ślad za treścią wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym sama skarżąca stwierdziła, że jest obecnie jedynym właścicielem nieruchomości zabudowanej – działki nr [...]; w innej części uzasadnienia Inspektor wojewódzki prawidłowo wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielem przedmiotowych nieruchomości. Również braku udziału w kontroli (przeprowadzanej na podstawie art. 81a ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane – aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dotyczącej obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], ani braku przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin (art. 85 k.p.a.) tej nieruchomości nie stanowił o wadliwości decyzji. Prawidłowość przeprowadzenia postępowania w tym zakresie potwierdził już wcześniej tutejszy Sąd w wiążącym wyroku z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd w wyroku tym podkreślił, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, w tym dwukrotnie kontrolowały obiekty budowlane posadowione na nieruchomości wskazanej we wniosku (protokoły kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. i [...] października 2020 r.), jednakże precyzyjne ustalenia zawarte w protokołach nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Strona zatem skutecznie kwestionować takich okoliczności nie może. Poza tym przeprowadzenie czynności dowodowych w postaci oględzin jest fakultatywne, na co wprost wskazuje treść art. 85 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania art. 7 i art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. musiały być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że były wynikiem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyżej przedstawione rozważania, które stanowią zarazem wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).