II SA/Po 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. J. i M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] 2010 r. Dyrektor Zarządu Geodezji Katastru Miejskiego [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. wydał decyzję nr [...] , którą ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.007,- zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność M. i E. J., położonej w P. przy ulicy R. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...] , działka nr [...], w związku z stworzenie warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. R. oraz zobowiązał E. i M. J. do zapłaty tej opłaty. Jako podstawę wydania decyzji, organ wskazał między innymi przepisy art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w stosunku do M. i E. J. jako właścicieli nieruchomości przy ul. R. [...] w P. zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z stworzeniem możliwości korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. R., która to została wybudowana w całości ze środków Miasta P.. Nieruchomość należąca do M. i E. J. leży bezpośrednio przy nowo wybudowanej drodze i droga ta stanowi jedyny dojazd do tej nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, iż ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W tym celu organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.. Organ dokonał oceny tego operatu uznając, iż w świetle przedstawionych w nim opisów nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego lokalizacji, uzbrojenia technicznego, możliwości zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym. Opisał także zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę ustalania wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi i wartość tej nieruchomości po umożliwieniu korzystania z nowo wybudowanej drogi. Organ zaznaczył, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił przy tym okoliczność, iż nieruchomość położona jest w sąsiedztwie linii kolejowej, oraz że sąsiedztwo to ogranicza możliwość jej zagospodarowania, stąd cechy sąsiedztwo i otoczenie oraz możliwość i forma zagospodarowania scharakteryzowano jako przeciętne co miało wpływ na wartość współczynników korygujących i spowodowało obniżenie wartości nieruchomości. W ocenie Dyrektora Zarządu Geodezji Katastru Miejskiego [...] biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (tereny zabudowane lub przewidziane do zabudowy zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w najbliższym sąsiedztwie), stan jej zagospodarowania (bez części składowych nieruchomości) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez stronę, organ stwierdził, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi bez znaczenia są warunki późniejszego wykorzystywania danej drogi. Ponadto, w świetle obowiązujących przepisów prawa udział właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej może być uwzględniony jedynie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową tego urządzenia. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu nakładów wniesionych przez stronę na budowę kanalizacji sanitarnej. Wskazał ponadto, iż ul. R. nie jest zlokalizowana w granicach planowanej inwestycji budowy III ramy komunikacyjnej, stąd rzeczoznawca majątkowy nie mógł uwzględnić jej wpływu na nieruchomość. Uwzględniono natomiast wpływ sąsiedztwa linii kolejowej wraz z elementami towarzyszącej jej infrastruktury, charakteryzując cechę "sąsiedztwo i otoczenie" jako przeciętne. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, iż wartość nieruchomości należącej do M. i E. J. w wyniku wybudowania drogi wzrosła o 8.014,- złotych. Organ wskazał, iż w uchwale nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej Rada Miasta P. ustaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej i tym samym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy R. [...] stanowi 50% kwoty 8.014,- zł, czyli wynosi 4.007,- zł. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i M. J. podnieśli, iż nie kwestionują zasadności opłaty adiacenckiej jednakże organ I instancji nie uwzględnił faktu, iż nakładem mieszkańców wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej doprowadzając do tego, iż w dalszym etapie można było wykonać utwardzenie nawierzchni drogi. Udział strony w finansowaniu budowy sieci kanalizacyjnej winien skutkować zwolnieniem jej od przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po przeanalizowaniu sprawy i powtórzeniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji Kolegium doszło do wniosku, iż zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi. Możliwe było zatem wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. Organ odwoławczy dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (opisując zastosowane w nim podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej) i stwierdził, iż rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej. Kolegium podkreśliło także, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jedyną ulgą jaką przewidział ustawodawca jest rozłożenie opłaty na raty, nie dłużej niż 10 lat - art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strony jednak z takim wnioskiem nie wystąpiły. Natomiast odnosząc się do odwołania skarżących organ stwierdził, że w świetle analizy operatu szacunkowego nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej, a wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej przed wybudowaniem drogi nie ma wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i E. J. podnieśli, iż co do zasady oplata adiacencka w związku z wybudowaniem drogi na ulicy R. w P. jako czynnika podwyższającego wartość nieruchomości należącej do skarżących, nie budzi wątpliwości. Sam wzrost wartości tej nieruchomości rzutujący na wysokość opłaty adiacenckiej jest jednak w oczywisty sposób zawyżony z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość leży w pasie ochrony drogi kolejowej i doznaje w ten sposób ograniczeń w zagospodarowaniu co nie zostało wyraźnie wzięte pod uwagę w operacie szacunkowym ani w decyzjach organów obu instancji w kierunku zmniejszenia wartość nieruchomości. Nadto skarżący wskazali, że jakość wykonania inwestycji drogowej budzi zastrzeżenie - szerokość drogi ogranicza manewry samochodów osobowych co jest spowodowany zbyt wysokimi krawężnikami, a nadto gromadzą się na niej lub spływają na nieruchomości położone wzdłuż drogi wody opadowe. Podniesiono także, że zgodnie ze studium planistycznym mająca powstać w bezpośredniej bliskości nieruchomości skarżących tzw. III rama komunikacyjna P. z jednej strony obniży przydatność obszaru położenia tej nieruchomości dla celów mieszkalnictwa jednorodzinnego i postawi pod znakiem zapytania utrzymywanie w przyszłym miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego przeznaczenia tego obszaru dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, co wyeliminuje znaczenie przedmiotowej inwestycji, która ma aż tak znacznie zwiększać wartość nieruchomości skarżących w perspektywie długoterminowej. Uchylenie się przez organy od odniesienia się do powyższych okoliczności stanowi w ocenie skarżących naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. skarżący wskazali, że ich skarga dąży do orzeczenia opłaty adiacenckiej na poziomie znacznie niższym, tym bardziej że skarżący zaangażowali się w przedmiotową inwestycję w postaci finansowania budowy kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na rzecz Miasta P. i podwyższającej wartość nieruchomości okolicznych, co wiązało się dla nich, jako członków społecznego komitetu budowy kanalizacji sanitarnej z niebagatelnymi kosztami, których zwrotu nigdy nie otrzymali. W ocenie skarżących sprawiedliwe byłoby skompensowanie obopólnych należności skarżących i Miasta P., gdyż skarżący wyłożyli na kanalizację sanitarną w linii ul. R. w P. kwotę 8.217 zł na rzecz Miasta P., a teraz wymierzona bez uwzględnienia czynników zmniejszających opłata adiacencka wynosi 4.007 zł. Co więcej przedmiotowa inwestycja drogowa byłaby niemożliwa bez wcześniejszego wykonania nakładem społecznym kanalizacji sanitarnej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, iż okoliczność czy III rama komunikacyjna będzie przebiegać tak jak to jest zaplanowane i jaki będzie to miało wpływ na wartość nieruchomości nie mogła być uwzględniona, gdyż trasy tej jeszcze nie wybudowano i nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko wybudowana trasa komunikacyjna miałaby wpływ na wartość nieruchomości. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2012 r. skarżący podnieśli, że opłata adiacencka winna być wymierzona w wysokości adekwatnej do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i co za tym idzie nie powinna być ustalona ma maksymalnym poziomie 50 % różnicy wartości w sytuacji gdy występują także inne czynniki zmieniające wartość nieruchomości, a realizacja utwardzenia nawierzchni ul. R. możliwa była tylko dlatego, że mieszkańcy (w tym skarżący) uprzednio samodzielnie sfinansowali budowę sieci kanalizacyjnej w tej ulicy. Nadto skarżący podnieśli, że na terenie sąsiednich gmin opłata adiacencka wymierzana jest według stopy 1 % wzrostu wartości nieruchomości i ze względu na zasadę równości winni być potraktowani w ten sam sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie powodów w niej podniesionych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zm., dalej u.g.n.) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym zgodnie z ust. 1 a tegoż przepisu ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Art. 156 § 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 § 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny określonych w art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). W postępowaniu objętym rozpatrywaną skargą operat szacunkowy sporządzono 30 sierpnia 2010 r. a następnie jego aktualność nie była przez rzeczoznawcę potwierdzana. Operat ten mógł być zatem wykorzystany najdalej przez rok od dnia jego sporządzenia (por. odpowiednio art. 156 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, iż w tym okresie powinny być wydane decyzje organów obydwu instancji, chyba że do operatu zostałaby dołączona przez rzeczoznawcę klauzula o aktualności (§ 58 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 812/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie objętej skargą wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2010 r. została wydana przed upływem terminu ważności operatu, to jednak zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została po upływie terminu ważności operatu (termin ten upłynął w dniu 30 sierpnia 2011 r., zaś przedmiotowa decyzja wydana została 29 listopada 2011 r.). Podkreślić należy, iż wskazany powyżej 12 miesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Wobec powyższego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Tego zaś w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie uczynił. Oznacza to, że organ II instancji podstawą swych ustaleń uczynił nieaktualny już operat szacunkowy. W tej sytuacji oparcie decyzji II instancji na ustaleniach takiego operatu nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dowodzi to również, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości postępowania organu I instancji, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń, czym naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy art. 15 k.p.a. - ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia prawa materialnego, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1371/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 556/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. II SA/Po 499/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 275/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1345/10 i z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. I SA/Wa 886/10 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Opłatę adiacencką ustala się co prawda w oparciu o wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, jednakże nie oznacza to, że operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników. Na aktualność operatu mają bowiem wpływ wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.), w tym chociażby dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Niezależnie od powyższego uchybienia o charakterze zasadniczym (samodzielnie uzasadniającego uchylenie decyzji) wskazać należy nadto na inne uchybienie, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, polegające na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie opłaty, którą skarżący ma obowiązek uiścić. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu, musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 tejże ustawy zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Ustawodawca wyjaśnił przy tym w art. 143 ust. 2 u.g.n., iż poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60, dalej u.d.p.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm., dalej Prawo budowlane) jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej drogi. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju, tj. obiektem liniowym. W żadnej z wskazanych wyżej ustaw nie ma definicji wybudowania drogi. Obie natomiast ustawy posługują się pojęciem budowy. W ustawie o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie budowy drogi natomiast w Prawie budowlanym – pojęcie budowy, odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonanie", co w przedmiotowym przypadku zdaniem Sądu należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego jakim jest droga. Również przebudowa została zdefiniowana zarówno w Prawie budowlanym, jak też ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Reasumując wskazać należy, iż ustawodawca odróżnia pojęcie budowy drogi od pojęcia przebudowy drogi. Zestawiając cytowane wyżej definicje należy stwierdzić, że zasadniczą cechą, która odróżnia budowę od przebudowy jest to, że w przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Zdaniem Sądu istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci przebudowy drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również budowle ziemne. Dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Pogląd ten zbieżny jest z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 923/08, w którym Sąd ten stwierdził, że "(...) aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga stanowi wydzielony pas ziemi łączący poszczególne punkty terenu przystosowany do komunikacji. Powstać ona może na skutek wykonania robót budowlanych, lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania". Zauważyć przy tym należy, iż wobec treści art. 4 pkt 17 u.d.p. za budowę drogi będzie musiała być uznania także taka sytuacja faktyczna, w której istniejący uprzednio i "wykonany" obiekt budowlany służący komunikacji został następnie w toku eksploatacji zdegradowany w stopniu uniemożliwiającym normalne korzystanie z niego, co skutkowało koniecznością jego odbudowy. Uwzględniając specyficzne regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych uznać nadto należy, iż granicą rozróżnienia rozbudowy od przebudowy drogi jest nadto fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanych powyżej definicji przebudowy drogi (art. 4 pkt 18 u.d.p.), wynika, że z przebudową mamy do czynienia wówczas, kiedy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego. A contrario zatem - w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową, która w świetle art. 4 pkt 17 u.d.p. stanowi jedną z form budowy drogi. Powyższe rozważania są przy tym o tyle istotne dla sprawy, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest precyzyjnego ustalenia charakteru robót wykonanych na ul. R. oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac. Okoliczności te budzą zaś zdaniem Sądu wątpliwości, albowiem w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. R. i ul. M. wraz z odwodnieniem. W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2007 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy R. (od ul. M. j do ul. B. Decyzja z dnia [...] 2007 r. pozbawiona jest przy tym uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak także jakichkolwiek dokumentów pozwalających na stwierdzenie czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. R.. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2006 r., nr [...] i z dnia [...] 2007 r., nr [...] . Z tej też przyczyny brak było przesłanek dla przeprowadzenia dowodu z akt tych spraw przez sąd, albowiem prowadziłoby to de facto do zastąpienia organów administracji w rozpoznaniu sprawy. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn.. I OSK 58/09 przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. Wątpliwość odnośnie tego czy na ul. R. zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa ) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie na stronie 8 wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. R., która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. Ewentualne posiadanie przez drogę utwardzonej nawierzchni, w szczególności żużlowej zdaje się bowiem sugerować, iż nie powstała ona wskutek naturalny, poprzez użytkowanie określonego pasa gruntu (przechodzenie, przejeżdżanie), lecz wskutek robót budowlanych. Niewyjaśnienie powyższych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych stanowiło przy tym niewątpliwie naruszenie przez organ przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jedynie budowa drogi stanowi przesłankę dla ustalenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowej opłaty w przypadku przebudowy drogi już istniejącej. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, stanowiący najistotniejszy dowód w sprawie, a nadto została wydana bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powinno wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie w trybie i formie wymaganymi ustawą o gospodarce nieruchomościami stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu oraz ustalić czy wykonane prace stanowiły budowę czy też jedynie przebudowę drogi. Dla ustalenia tej ostatniej okoliczności koniecznym przy tym będzie ustalenie stanu fizycznego i prawnego przedmiotowej drogi przed realizacją prac, zakresu tych prac oraz ewentualnych zmian w przebiegu granic pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć w pierwszym rzędzie trzeba, iż wobec oparcia się przez organ II instancji przy rozpoznaniu sprawy na nieaktualnej wycenie (nieaktualnym operacie szacunkowym) brak jest możliwości zweryfikowania przez Sąd tych zarzutów skargi, które dotyczą rzekomego zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości skarżących, albowiem zarzuty te skierowane są do operatu szacunkowego, który z powodów formalnych nie mógł zostać wykorzystany w postępowaniu odwoławczym. Za oczywiście bezzasadne uznać zaś należy, te zarzuty skarżących, które sprowadzają się do zakwestionowania zgodności z prawem zastosowanej stawki opłaty adiacenckiej wynoszącej 50 % różnicy między wartością jaka nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej , a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 2 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Z treści powyższego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż rada gminy jest uprawniona do swobodnego – w granicach delegacji ustawowej – ustalenia stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej na obszarze danej gminy i nie stanowi naruszenia prawa ustalenie zróżnicowanej wysokości tej opłaty nawet w sąsiadujących gminach. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 p.p.s.a.