II SA/Po 236/25

Dnia 20 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. H. na postanowienie W. I. N. B. z dnia 17 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od W. I. N. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga I. H. (zwanej dalej "skarżącą") na postanowienie W. I. N. B. (zwanego dalej " W. I. N. B" lub "organem II instancji") z dnia 17 stycznia 2025 r., nr [...]. W postanowieniu tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 13 listopada 2024 r., nr [...](a).TW w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych prowadzonych przez M. Ł. oraz M. Ł. (zwanych dalej "inwestorami") w związku z budową obiektu gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: publ. baza CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego przez zawiadomienie skarżącej, dotyczące legalności pobudowania wiaty na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L. ustalono, że na działce znajduje się także budynek gospodarczy. Fakt ten potwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7 września 2023 r. Pismem z dnia 22 października 2024 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce inwestorów. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta oraz do Starosty z prośbą o udzielenie informacji, czy dla działki inwestorów były wydawane odpowiednio decyzje o warunkach zabudowy, a także pozwolenia na budowę. Burmistrza Miasta wskazał, że działka jest objęta planem miejscowym, zatem decyzje o warunkach zabudowy nie były wydawane. Starosta z kolei zarejestrował zgłoszenie zamiaru pobudowania wolno stojącego niefundamentowego obiektu małej architektury do przechowywania narzędzi, kosiarki oraz rowerów. W tej sprawie wydano decyzję o sprzeciwie. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2024 r., nr [...](a).TW, PINB wstrzymał inwestorom roboty budowlane polegające na budowie obiektu gospodarczego na ich działce oraz poinformował inwestorów o możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej oraz o konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że pomimo wniesionego sprzeciwu od zamiaru pobudowania obiektu budowlanego, inwestorzy i tak przystąpili do jego realizacji. To oznacza, że działają w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Inwestorzy stwierdzili, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., nr [...], WINB uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, że organ I instancji niezasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i poinformował inwestorów o możliwości zalegalizowania tego obiektu. Działka inwestorów jest objęta planem miejscowym, który dopuszcza obok domu mieszkalnego wprowadzenie budynku pomocniczego lub wiaty. Zdaniem WINB, realizacja tego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. A. J. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała postanowienie organu II instancji. W treści skargi podniesiono zarzuty dotyczące strony merytorycznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych przyczyn, niż wskazano to w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, które zostało wydane w toku postępowania administracyjnego na skutek rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 21 lipca 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 20 sierpnia 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia WINB uchylającego postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na działce inwestorów. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy – Prawo budowlane. Należy podkreślić, że merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny jest możliwe dopiero wówczas, gdy sąd ten dojdzie do przekonania, że wszystkie wymagania formalne, w tym wymagania procesowe zostały spełnione w zakresie niebudzącym wątpliwości. Dopiero łączne spełnienie przesłanek procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy może prowadzić do podjęcia analizy merytorycznej zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 891/20). Analizując zaskarżone postanowienie nie da się stwierdzić, że WINB spełnił wszystkie wymagania formalne, aby postanowienie mogło podlegać analizie merytorycznej. Należy podkreślić, że postanowienie (niezależnie czy organu rozpoznawczego, czy odwoławczego) powinno spełniać wymagania, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a., a także inne wymagania, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. Jednym z tych wymogów formalnych jest rozstrzygnięcie. Należy zaznaczyć jednocześnie, że rozstrzygnięcie jest istotą postanowienia, ponieważ to w nim urzeczywistnia się materialny stosunek administracyjnoprawny, będący emanacją normy prawnej materialnego prawa administracyjnego. Wynika to poniekąd z art. 1 pkt 1 k.p.a., gdzie mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Oczywiście rozstrzyganie spraw administracyjnych następuje w drodze decyzji administracyjnej, jednakże przepisy prawa materialnego wespół z Kodeksem postępowania administracyjnego wyróżniają postanowienia rodzące obowiązki materialnoprawne (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1176/17). Takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem dotyczy obowiązku wstrzymania robót budowalnych oraz "daje szansę" na zalegalizowanie samowoli budowlanej. Słownikowe znaczenie terminu "rozstrzygnąć" oznacza: "rozważyć coś, opowiadać się za czymś, decydować się na coś, wpływać na coś w sposób ostateczny, decydujący, przesądzać coś np. kwestię sporną, spór, zagadnienie" (E. Sobol, Popularny słownik języka p. PWN, W. 2003, s. 875). Postanowienie nie tylko kończy sprawę administracyjną tj. jej tok (art. 104 § 1 w związku z art. 123 § 2 k.p.a. – aspekt procesowy), ale przede wszystkim rozstrzyga sprawę wpadkową decydując o kształcie pomniejszych praw lub obowiązków publicznoprawnych (art. 1 pkt 1 k.p.a. – aspekt materialny) w danym etapie postępowania głównego. Rozstrzygnięcie musi zatem dotyczyć całokształtu sprawy, w tym również w drugiej instancji, chyba, że postanowienie zostało zaskarżone w części, o czym nie ma mowy w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów, w którym zakwestionowano postanowienie organu I instancji w całości, WINB wydał postanowienie, w którego sentencji wskazano wyłącznie: "uchylam w całości postanowienie organu I instancji". Sentencja postanowienia organu II instancji w porównaniu z postanowieniem PINB odnosi się zatem tylko do zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Co do dalszego zakresu zaskarżenia WINB zaniechał orzeczenia o sprawie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko tut. Sąd wyrażone w analogicznej sprawie. Co prawda dotyczy ono odwołania od decyzji, ale z uwagi na przepis art. 144 k.p.a., do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach w kwestiach nieuregulowanych. "W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, a przedmiotem rozstrzygania jest sprawa jako taka, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości tej sprawy. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1040/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 67/21). Należy zatem uznać, że postanowienie organu II instancji nie odpowiada prawu właśnie z tego powodu. WINB jako organ odwoławczy powinien mieć na względzie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. W myśl pkt 2 pierwszego z powołanych przepisów, jeżeli organ odwoławczy uchyla postanowienie w całości lub w części, to powinien orzec co do istoty sprawy w tym zakresie odpowiednio w całości lub w części albo uchylając zaskarżone postanowienie, powinien umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Co prawda WINB powołał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wpadkowego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ponieważ, zdaniem WINB, sporny obiekt budowalny nie wymaga dla swojej legalności pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, jednakże ta okoliczność nie może konwalidować zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nakładające na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinno obowiązek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1161/20, wyrok NSA z dnia: 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96, 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 327/19, 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1725/20, 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2355/21, 21 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1184/19, 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23). Sentencja zawarta w postanowieniu musi zawierać rozstrzygnięcie, co do całości zakresu sprawy, który został wyznaczony przez normę prawną. Rozstrzygnięcie musi expressis verbis artykułować oświadczenie woli organu administracji publicznej, który działa w oparciu o zasadę praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/20). Nie da się pogodzić rozstrzygnięcia z uzasadnieniem postanowienia, gdyż uzasadnienie wyraża tok myślowy organu administracji publicznej, który doprowadził go do podjęcia takiej właśnie decyzji, a nie innej materializującej się w sentencji, czy też osnowie tego aktu prawnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia: 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 521/19, 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 294/20). Uzasadnienie nie może zastąpić rozstrzygnięcia. O tym, jakie rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej zapadło decyduje wyłącznie sentencja postanowienia. To bowiem z niej wywodzi się konkretną treść prawa lub obowiązku, o charakterze publicznoprawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 623/19). W niniejszej sprawie treść sentencji decyzji WINB rzeczywiście ogranicza się do rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie organ odwoławczy nie podejmuje rozstrzygnięcia, co do pozostałego zakresu sprawy określonego zażaleniem inwestorów. Żadna strona postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa nie może domyślać się rozstrzygnięcia o jego prawach lub obowiązkach, jakie na nią nałożono. Strona postępowania musi wiedzieć, jakie są jej powinności lub uprawnienia, aby mogła przystąpić do ich dobrowolnego wykonania ze świadomością, że postępuje zgodnie z rozstrzygnięciem wydanym w jej sprawie. Postanowienie WINB nie odpowiada prawu, ponieważ organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie. Póki WINB nie wypowie się co do całości sprawy, nie można podejmować jakiejkolwiek analizy merytorycznej rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny także nie może podjąć się tego, ponieważ nie jest jego rolą zastępowanie organu administracji publicznej. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na uchylenie wynikające z naruszenia wymogów formalnych, odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Z tego względu Sąd w składzie orzekającym intencjonalnie powstrzymuje się od oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi jako takiej, nie odnosząc się do jej treści. Z uwagi na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd musiał wydać niniejszy wyrok uchylający z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 597 zł, na które złożyło się: 100 zł – równowartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę WINB będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji wydając ponownie postanowienie (z uwzględnieniem art. 123 § 1 oraz art. 138 w związku z art. 144 k.p.a.) rozstrzygnie sprawę administracyjną w całości, do czego zobligowany jest w myśl 15 k.p.a., a także w myśl treści zażalenia. Na marginesie należy zaznaczyć, iż Sądowi wiadome jest z urzędu, że przed tut. Sądem zawisła sprawa ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie (II SA/Po 510/25), jednakże ww. uchybienia procesowe ze strony WINB nie pozwalały na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia i związku ze sprawą główną.