II SA/Po 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi L. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Datowaną na dzień 09 marca 2018 r. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. J. (dalej również jako "skarżący") reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego w miejscowości P. (dalej również jako: "uchwała" albo "plan"). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) poprzez dowolne określenie przeznaczenia działki jako rolniczej z możliwością zalesienia i określenie, że na powierzchni ponad [...] działki możliwe jest jedynie zalesienie terenu co uniemożliwia przeprowadzenie na działce stanowiącej własność skarżącego numer ewid. [...], jakichkolwiek inwestycji w zakresie rozbudowy gospodarstwa i naruszenie tym samym prawa własności skarżącego; 2) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez: podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łęka O. (dalej jako: "studium"), uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo braku sporządzenia analizy finansowej kosztów planowanych przekształceń terenów rolnych na leśne, uchwalenie planu dla części miejscowością niezgodnie z postanowieniem § 30 ust. 3 studium przewidującym wymóg uchwalania miejscowych planów dla całych obrębów. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono w pierwszej kolejności, że przedmiotowy plan miejscowy został przyjęty jedynie dla części obszaru zlokalizowanego w miejscowości P., co jest niezgodne z zapisem § 30 ust. 3 obowiązującego studium, zgodnie z którym realizacja planów miejscowych powinno odbywać się sukcesywnie dla jednostek obejmujących całe obręby geodezyjne, wsie. Następnie podkreślono, że obecne przeznaczenie działki nr [...] – rolnicze z możliwością zalesienia – wyklucza możliwość dokonania rozbudowy gospodarstwa rolnego skarżącego, co stanowi naruszenie przysługującego mu prawa własności i stanowi naruszenie władztwa planistycznego gminy, tym bardziej, że działki sąsiadujące z jego nieruchomością zostały przeznaczone pod tereny rekreacji indywidualnej. Skarżący zwrócił uwagę na jednostronną zmianę przeznaczenia terenów, które od lat były użytkowane, jako tereny rolne, co uniemożliwi nie tylko ich zabudowę, ale również uniemożliwi modernizację istniejących gospodarstw i budowę nowych gospodarstw produkcyjnych. W dalszej kolejności skarżący wskazał, że Rada Gminy nie podjęła uchwały w zakresie aktualności planów i studium, co jest o tyle istotne, że w zaskarżonej uchwale wskazano na brak naruszenia przez nią zapisów studium, pomimo braku dokładnego przeanalizowania studium przez Radę Gminy. Dodatkowo plan nie zawiera analizy finansowej kosztów planowanych przekształceń terenów rolnych na leśne, co jest niezgodne z wymogami ustawowymi. Skarżący zauważył, że o ile zapisy miejscowego planu są w zakresie przeznaczenia terenu zgodne z zapisami studium, to jednocześnie wyłączają inne formy zagospodarowania terenu nadmiernie i bezpodstawnie ograniczając prawo własności. Oznacza to, że ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają uprawnienia właścicielskie wyłączając praktycznie możliwość zabudowy działek. Jednocześnie w miejscowym planie nie przewidziano żadnych odszkodowań z tytułu utraty wartości działek przeznaczonych pod teren rolniczy z możliwością zalesienia. W tym samym miejscowym planie uprzywilejowano właścicieli działek znajdujących się wzdłuż drogi gminnej (działka [...]), umożliwiając im zabudowę dotychczas rolniczych terenów, co w świetle i obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obecnie bardzo utrudnione, a ponadto zwiększyło to znacząco wartość tych działek. Zdaniem skarżącego powyższe zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem narusza konstytucyjne zasady równości oraz proporcjonalności, jak również narusza przysługujące gminie władztwo planistyczne. Skarżącego wskazał wreszcie że w planie przewidziano odmienne przeznaczenie działek niż wynikające ze studium. Pomimo przeznaczenia w studium działek pod za budowę MN zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w miejscowym planie przewidziano odmienne przeznaczenie działek pod tereny zabudowy zagrodowej, co stanowi kwalifikowaną wadę planu. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Wójt [...] O., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe stanowisko podniesiono, że bezspornie Rada Gminy uchwaliła w dniu [...] czerwca 2017 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego w miejscowości P. położonej na terenie tej Gminy, wprowadzając w odniesieniu do tego terenu zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 9 pkt 3 lit. a i b), z wyłączeniem inwestycji celu publicznego (§ 9 pkt 4 lit a), za wyjątkiem inwestycji lokalizowanych w ramach terenów zabudowy produkcyjnej i usługowej oznaczonych na rysunku tego planu symbolem P/U. Uchwalenie planu miało charakter "interwencyjny" w tym znaczeniu, że przygotowanie do realizacji przez skarżącego inwestycji budowlanej w postaci fermy brojlerów kurzych pośrodku miejscowości P. na terenie gminy Łęka O., miało zmienne losy w sensie oceny prawnej zgodności tego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, a konkretnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz ustanowionym na ich podstawie przez Wojewodę [...] "Obszarem chronionego krajobrazu doliny rzeki [...]" (rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.). Spór, jaki się wywiązał podczas dokonywania oceny legalności przedsięwzięcia skarżącego, miał swe źródło w rozbieżności stanowisk zajętych w tej sprawie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z jednej strony, oraz władze gminy Łęka O., a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ze strony drugiej, co do tego, czy zakazy i ograniczenia wprowadzone w odniesieniu do terenu, dla którego Rada Gminy uchwaliła zaskarżony plan miejscowy, a wynikające z rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina rzeki [...]" zachowały swą moc, czy też moc tę utraciły - jak twierdził skarżący, powołując się w tym zakresie na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Gmina, dążąc do respektowania dóbr i wartości wpisanych do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności do zagwarantowania zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego, a także wymagania ochrony środowiska, w tym zwłaszcza przyrody, jak i kierując się potrzebą zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody do celów zaopatrzenia ludności miejscowości P., uznała za konieczne ustanowienie - zakazów odpowiadających w swej treści tym zakazom i ograniczeniom, które obowiązywały już wcześniej m.in. na terenie miejscowości P. w gminie Łęka O. na mocy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1986 r., którego moc obowiązująca została poddana w wątpliwość. Innymi słowy, przystępując do uchwalenia zaskarżonego planu władze gminy Łęka O. miały na celu rozwianie wątpliwości co do tego, czy ograniczenia i zakazy wprowadzone na mocy poddawanego w wątpliwość - co do zachowania mocy obowiązującej — rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. w dalszym ciągu zachowały moc obowiązującą. Zdaniem Gminy nikt – w tym także skarżący – nie może z przysługującego mu prawa własności korzystać bez respektowania uprawnień właścicielskich innych osób. A do tego — w ocenie organów gminy Łęka O. - zmierza skarżący. Skarżący nie liczy się także z tym, że na terenie miejscowości P. nie występują zasoby wodne wystarczające dla jego zamierzenia oraz dla zaopatrzenia ludności. Nie liczy się też z tym, że planowane przez niego przedsięwzięcie sąsiadowałoby z zabudową mieszkaniową, po części tylko stanowiącą pozostałość po dawnej zabudowie zagrodowej. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 09 października 2015 r., zmieniającej tę ustawę z dniem 18 listopada 2015 r. wszelkie znaczenie prawne straciły postanowienia studiów, mocą których wcześniej wymagano obejmowania opracowaniami planistycznymi całych jednostek osiedleńczych albo całych obrębów geodezyjnych. Od dnia 18 listopada 2015r. podstawowego znaczenia dla decydowania tym, jakie, jak duże obszary należy obejmować opracowaniami miejscowych planów, nabrały bilanse terenów, analizy ekonomiczne, społeczne i środowiskowe oraz prognozy demograficzne. Dlatego nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie skargi, jakoby brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla sporządzenia planu miejscowego jedynie dla części miejscowości. Odnosząc się do braku aktualizacji studium przed podjęciem skarżonej uchwały wyjaśniono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje adresowanego do organów gminy zakazu przygotowania uchwały w sprawie planu miejscowego na podstawie studium nie poddanego aktualizacji. Nakaz dokonywania aktualizacji studium (a także planów miejscowych) nie ma takiego charakteru, z którym ustawodawca wiązałby skutki derogacyjne, odnoszone do planów miejscowych. Nakaz dokonywania aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin ma - co najwyżej - charakter optymalizacyjny. Innymi słowy brak aktualizacji studium nie stanowi dla władz gminy przeszkody dla przygotowania i uchwalania planów miejscowych. Przechodząc do zarzutu braku analizy finansowej, wskazano, że zarzut ten opiera się na niewiedzy skarżącego, a do akt sprawy załączono analizę finansową kosztów planowanych przekształceń przeznaczenia terenów rolnych na tereny leśne. W ocenie Gminy tereny wyłączone z zabudowy, o których mowa w skardze, co najmniej od roku 1996 r. pozostają objęte zakazem zabudowy. Zakazem taki objęte były i pozostają nadal objęte od czasu ustanowienia mocą rozporządzenia wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1996r. obszaru chronionego krajobrazu "doliny rzeki Prosny". Konsekwentnie za niezasadne uznać należało zarzuty dotyczące nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości. Jak podkreślono, skarżący dąży do wybudowania pośrodku miejscowości P. dużego obiektu służącego do produkcji na skalę przemysłową brojlerów kurzych. Nie zważa przy tym na okoliczność, że jego zamierzenie pozostawałoby w rażącej kolizji ze sposobem użytkowania nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym z uporem zamierza realizować swoje własne przedsięwzięcie. Zdaniem Gminy powyższe przesądza również o bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia władztwa planistycznego. Gmina wskazała wreszcie, że akt, jaki stanowi studium, jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instrumentem, za pośrednictwem którego gmina artykułuje zasady swej polityki przestrzennej, a także ze względu na skalę tego dokumentu planistycznego, obejmującego całą gminę w jej administracyjnych granicach, nie odnosi się żadnej konkretnej działki gruntu. Co więcej, studium — w świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy - w ogóle nie określa przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Określa jedynie strukturę przestrzenną gminy, a przy tym w jej dynamicznym układzie, ukazując kierunki zmian zachodzące w tej strukturze. W tych okolicznościach całkowicie bezzasadny jest zarzut skargi określenia w skarżonym planie miejscowym przeznaczenia działek odmiennego, niż to wynika ze studium. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 03 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że plan miejscowy został uchwalony, aby zablokować inwestycję skarżącego, co jest działaniem nieuprawnionym ze strony gminy. Na terenie stanowiącym własność skarżącego zawsze było prowadzone gospodarstwo rolne. Równocześnie pełnomocnik sprecyzował, że skarżący kwestionuje przeznaczenie części działki oznaczonej [...] (zalesienie), natomiast nie kwestionuje pozostałej części nieruchomości pod symbolem RM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1302), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312-317 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, Baza NSA). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru zlokalizowanego w miejscowości P.. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jaką jest interes prawny po stronie skarżącego – skarżącemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych kwestionowanym planem miejscowy. Przechodząc do samej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazać należy, że ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, Baza NSA). W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z była już przedmiotem sądowej kontroli – wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność § 12 pkt 2 lit. a tiret piewsze oraz § 12 pkt 2 lit. b tiret drugie, jak również § 16 pkt 3 lit. h tiret pierwsze zaskarżonej uchwały. Sąd podziela przy tym ustalenia zawarte w powyższym wyroku, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi związanych z naruszeniem procedury planistycznej wskazać należy, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności Sąd podziela stanowisko Gminy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstawa do objęcia procedurą planistyczną całych obrębów geodezyjnych. Pomimo, że skarżący zwraca uwagę na postanowienia studium, przewidujące taką konieczność, decydujące znaczenia mają przepisy ustawy – aktu, który w odróżnieniu od skargi, jest aktem powszechnie obowiązującym – co powoduje, że brak jest podstaw do uznania zarzutu, że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla sporządzenia planu miejscowego jedynie dla części miejscowości. Podobnie Gmina nie miała obowiązku dokonywania aktualizacji studium przed podjęciem kwestionowanego plany. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuj bowiem zakazu przygotowania uchwały w sprawie planu miejscowego na podstawie studium nie poddanego aktualizacji. Nakaz dokonywania aktualizacji studium (a także planów miejscowych) nie ma takiego charakteru, z którym ustawodawca wiązałby skutki derogacyjne, odnoszone do planów miejscowych podejmowanych bez powyższej aktualizacji. Za nietrafne uznać należało również zarzuty dotyczące braku analizy finansowej, gdyż załączona przez Gminę dokumentacja planistyczna wskazuje, że analiza powyższa została w toku procedury planistycznej sporządzona. Sąd wskazuje, że analiza akt sprawy, w tym wniesionej skargi przesądza, że istota sporu sprowadza się do wprowadzenia w kwestionowanym planie ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez uniemożliwienie mu zrealizowania planowanej inwestycji. Wymaga przy tym podkreślenia, że w ramach wniesionej skargi Sad był uprawniony jedynie do dokonania kontroli, czy przedmiotowy plan narusza interes prawny skarżącego, a więc czy narusza sferę jego praw i obowiązków, natomiast Sąd nie mógł oceniać sfery ewentualnych naruszeń interesu prawnego innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości objętych planem, którzy jednak nie wnieśli skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do stawianych zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności skarżącego sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że jak przyznał sam organ, przedmiotowy plan został uchwalony, aby zablokować planowaną przez skarżącego inwestycję – wybudowania pośrodku miejscowości P. dużego obiektu służącego do produkcji na skalę przemysłową brojlerów kurzych. Pełnomocnik Gminy posługuje się przy tym nieznanym ustawie pojęciu "planu interwencyjnego". Sąd podkreśla, że podjęcie planu miejscowego, w celu uniemożliwienia realizacji inwestycji, może wywoływać kontrowersje, co do prawidłowości działań organu, jednakże samo w sobie nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią wyłączne uprawnienie gminy, a bez znaczenia pozostają przy tym przyczyny objęcia planem miejscowym poszczególnych terenów. Najdalej idącym zarzutem powiązanym z wprowadzonym ograniczeniem prawa własności skarżącego pozostaje przy tym zarzut niezgodności planu z zapisami studium. W powyższym zakresie Sąd wskazuje, że niewątpliwie, jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy, a jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania (art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konsekwentnie organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Ewentualne naruszenie studium ma zatem miejsce tylko wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Wynika to z faktu, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Idąc dalej, zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W realiach przedmiotowej sprawy w studium – przyjęte uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2009 r., nr [...], działka należąca do skarżącego leżała na terenie, który został oznaczony jako tereny ZL – tereny z przewagą lasów i zalesień obok obiektów gospodarki leśnej. Konsekwentnie wprowadzone obecnie przeznaczenie terenu – symbolem [...] (zalesienie) – nie narusza przepisów studium, tym bardziej, że w samym studium zastrzeżono, że zaleca się, aby na obszarze chronionego krajobrazu "Dolina rzeki [...]" nie lokalizować obiektów służących działalności gospodarczej uciążliwej na środowisko naturalne – co zostanie szerzej opisane w dalszej części rozważań. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że ocenie Sądu podlegał zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności oraz zarzut naruszenia zasad proporcjonalności i równości przy wprowadzeniu ograniczenia możliwości korzystania z prawa własności przez skarżącego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa granice wykonywania prawa własności w ramach przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu nie można wywodzić nakazu kierowanego do organu uchwalającego plan, aby plan ten odpowiadał treści oczekiwanej przez właścicieli terenu. W art. 1 ust. 2 ww. ustawy ustawodawca wymienił wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawowe wymagania wymienione wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Prawo własności zostało wymienione w kolejności dalszej, w pkt 7. Kolejność obszarów, które należy mieć na uwadze, wskazuje na to, że podstawowym celem planowania przestrzennego jest element publicznoprawny, co w określonych sytuacjach może oznaczać potrzebę ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości. Planu miejscowego nie można traktować tylko jako instrumentu ograniczającego prawo własności. Przede wszystkim plan jest dokumentem doprecyzowującym sposób korzystania z nieruchomości w szerszym układzie społecznym. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przenosząc powyższe rozważania wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko zajęte w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 27/17, gdzie wyjaśniono, że rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia obszaru chronionego krajobrazu "Dolina rzeki [...]" na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tego terenu (Dz. Urz. Woj. [...] z 1997 r., nr [...], poz. 1) i ustanowione w nim zakazy nadal obowiązują dla terenu inwestycji. Wojewoda W. na podstawie art. 106 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wydał w dniu 24 marca 1999 r. obwieszczenie w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. 246). W pkt III ppkt 33 tego obwieszczenia wymieniono powołane rozporządzenie Wojewody [...]. W konsekwencji nie zostało ono uchylone w związku ze zmianą podziału administracyjnego państwa. W wymienionym akcie prawa miejscowego wskazano w szczególności art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 491 ze zm.) jako podstawę prawną. Powołana ustawa była jednak później nowelizowana m.in. przez ustawę z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2011 r., nr 3, poz. 21, dalej: "ustawa nowelizująca"), a następnie uchylona przez obecnie obowiązującą ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej: "u.o.p."). Zgodnie art. 7 ustawy nowelizującej parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Z kolei art. 11 ustawy nowelizującej przewidywał, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów cytowanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, tj. do dnia 03 sierpnia 2001 r. Art. 7 ustawy nowelizującej stanowił przepis szczególny w stosunku do art. 11 tejże ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres zastosowania tego ostatniego przepisu obejmuje akty wykonawcze wydane na podstawie przepisów powołanej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. Nie dotyczy on natomiast aktów ustanawiających określone formy ochrony przyrody, w tym aktów tworzących obszary chronionego krajobrazu. Pogląd ten aprobowany jest także w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1808/09, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, Baza NSA). Tym samym należy również uznać, że omawiane rozporządzenie Wojewody Kaliskiego zachowało moc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, gdyż jego obowiązywanie nie zostało ograniczone terminem wskazanym w art. 11 ustawy nowelizującej. Jak wynika z kolei z art. 153 u.o.p., formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 u.o.p., utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu powołanej ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. W art. 157 u.o.p. ustawodawca stwierdził z kolei, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przytoczonej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydany na podstawie cytowanej ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Relacja między art. 153 i art. 157 u.o.p. odzwierciedla w istocie opisaną wyżej relację między art. 7 i art. 11 ustawy nowelizującej. Trzeba przy tym dodać, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. formami ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Tym samym art. 153 u.o.p. należy uznać za lex specialis względem art. 157 u.o.p., co również aprobowane jest w judykaturze (zob. cytowane wyżej wyroki). Konsekwentnie zatem należy stwierdzić, że analizowane rozporządzenie Wojewody [...] nadal obowiązuje w pełnym zakresie, tj. ze wszystkim nakazami i zakazami w nim wyrażonymi. Żaden z przytoczonych wcześniej przepisów intertemporalnych nie modyfikował bowiem zakresu danej formy ochrony przyrody. Zarówno art. 7 ustawy nowelizującej, jak i art. 153 u.o.p. przewidują mianowicie zachowanie w niezmienionym kształcie norm prawny zawartych w rozważanym akcie prawa miejscowego. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia, na obszarze chronionego krajobrazu wprowadzono określone zakazy i nakazy konieczne do zapewnienia ochrony terenów posiadających walory przyrodnicze, krajobrazowe i wypoczynkowe przed ich niszczeniem bądź utratą tych walorów. I tak, w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia Wojewody [...] ustanowiono zakaz: (1) wznoszenia obiektów i instalowania urządzeń szkodliwie wpływających na środowisko i krajobraz; oraz (2) wprowadzania zmian stosunków wodnych niekorzystnych dla środowiska. W ocenie Sądu wprowadzone obecnie przeznaczenie terenów służy zatem realizacji rozporządzenia w sprawie ustalenia obszaru chronionego krajobrazu "Dolina rzeki [...]" na terenie województwa [...] i zasad korzystania z tego terenu. Wprowadzone ograniczenia – których rezultatem będzie niemożność realizacji inwestycji przez skarżącego, jest zatem uzasadniona, a co za tym idzie, skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów naruszenia przysługującego mu prawa własności oraz zasad proporcjonalności i równości, co powoduje, że podnoszone zarzuty uznać należało za nietrafne. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim odnosił się do interesu prawnego skarżącego odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu był zobowiązany do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.