II SA/Po 413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), nakazał A Spółce z o.o. zaniechać dalszych robót budowlanych przy budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej na działkach o numerze ewidencyjnym [...], położonych przy ul. [...]/[...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2010r. ustalono, że na działkach [...] w [...] prowadzona jest budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej, rozpoczętej w dniu [...] 2009r., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2009r. Pracownicy organu stwierdzili, że prace budowlane zostały przerwane w dniu [...] listopada 2009r. Organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2009r. została uchylona decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2010r. i jednocześnie odmówiono inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja z dnia [...] 2010r. stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2010r. W dniu [...] września 2010r. została przez organ przeprowadzona ponowna kontrola nieruchomości, podczas której stwierdzono, że stan zaawansowania budowy od poprzedniej kontroli nie uległ zmianie - na działce nr [...] stoją mury fundamentowe. Zdaniem organu, jeśli inwestor zrealizował część inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie, po przerwaniu robót budowlanych, została wyeliminowana z obrotu prawnego, należy zastosować art. 50 i 51 prawa budowlanego. W związku z powyższym, organ w dniu [...] 2010r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na działkach [...] w [...] i nakazaniu inwestorowi przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzację oraz ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Inwestor złożył w dniu [...] listopada 2010r. inwentaryzację oraz ocenę techniczną sporządzoną przez A. K., posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, z której wynika, że wykopy i ławy fundamentowe wykonano zgodnie z projektem budowlanym i normami. Następnie organ stwierdził, że skoro upłynęły dwa miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego i niemożliwym było wydanie decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego, organ wydał w dniu 6 grudnia 2010r. ponownie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 prawa budowlanego. Organ dalej wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, stwierdzenie realizacji budowy zgodnie z przepisami prawa w warunkach art. 50 prawa budowlanego, skutkować musi nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych. Kontynuacja budowy jest w takim wypadku możliwa tylko pod warunkiem uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko doktryny (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, 2007, str. 548 i nast.) oraz orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24.06.2009r., sygn. akt OSK 1028/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28.11.2007r., sygn. akt II SA/Ol 945/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2008r., sygn. akt 1102/08. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożył w ustawowym terminie pełnomocnik Z. K., radca prawny A. P. W odwołaniu wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, pomimo braku prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, co rodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, a tymczasem zaskarżona decyzja może prowadzić do bezkarnej kontynuacji budowy. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał oceny okoliczności, które doprowadziły do samowoli budowlanej. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że trafnie organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, skoro zrealizowana na obecnym etapie inwestycja nie narusza przepisów prawa i zrealizowana została zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ doszedł jednak do wniosku, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 kpa, skoro doręczono ją skarżącemu, a nie ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi. Odnośnie zarzutów skarżącego co do aktu notarialnego, przedłożonego przez skarżącego, decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził, że nie mogą być one przedmiotem badania organu, bowiem nie należą do jego właściwości. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podtrzymał swoje zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 5 września 2011r. skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Po 161/11, podniósł że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2010r. nie mogło być podstawą wydania decyzji z dnia [...] 2011r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 22 września 2011r. pełnomocnik uczestnika postępowania A Spółka z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ale jedynie w części przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem jego zdaniem, nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego, skoro decyzja z dnia [...] 2011r. została wydana po upływie 2 miesięcy od wydania pierwszego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a drugie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu z dnia 31.05.2011r. w sprawie II SA/Po 161/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w całości i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 §2 kpa. Sąd bada zatem czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego, oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, nawet w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Treść przepisu art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B.Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, jak również inne wady decyzji wydanej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999r., sygn. akt: I SA 632/99, Lex nr 48722). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (wyrok WSA z dnia 21 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 728/10, lex nr 602578, wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, lex nr 597860, wyrok WSA z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1952/09, lex nr 606906, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 66/09, lex nr 597760, wyrok WSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 271/09, lex 573780, wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II OSK 1441/08, lex nr 597285). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, uznając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe merytorycznie, zastosował art. 138 § 2 kpa jedynie z tej przyczyny, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu, a nie ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi. Takie naruszenie przepisów art. 40 § 2 kpa, w świetle powyższych rozważań, nie daje jednak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy winien zatem wydać decyzję, stosując art. 138 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego i uczestnika postępowania A Spółka z o.o, należy zauważyć, że faktycznie, w świetle przepisów art. 50 i 51 ust. 1 prawa budowlanego, decyzja organu pierwszej instancji nie mogła znaleźć podstawy w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2010r.,wstrzymującego roboty budowlane, bowiem decyzja z dnia [...] 2011r. została wydana po upływie 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia. Taką podstawą nie mogło być również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010r., skoro to postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2011r. w sprawie II SA/Po 161/11. Należy jednak wskazać na treść ust. 7 art. 51 prawa budowlanego, zgodnie z którym ust. 1, 2 i 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Właśnie z takim przypadkiem wykonanych robot budowlanych mamy w niniejszej sprawie do czynienia, zatem istniały prawne podstawy do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt w związku z ust. 7 prawa budowlanego. Pomimo niewskazania jako prawidłowej podstawy prawnej wyżej wskazanego przepisu ust. 7, należy uznać, że nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Z kolei zarzuty skarżącego dotyczące okoliczności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...]2009r. i wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2009r.nie mogło być przedmiotem rozważań ani organów, ani Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, bowiem nie mieszczą się w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 ppsa). Reasumując, to błędne zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 kpa, w ocenie Sądu stanowiące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. Sąd orzekł o kosztach w oparciu o art. 200 ppsa, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 ppsa.