II SA/Po 480/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., nr [...], Wójt Gminy L. ustalił na rzecz A. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku gospodarczego oraz budynku produkcyjno-usługowego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości D., gm. L.. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w pkt 3 decyzji ustalono: a) nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji; b) frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy: [...] m od granicy z drogą wojewódzką Nr [...] o nr ewid. działki [...], ulicą P.; c) zakaz lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych chronionych klasy III; d) powierzchnia zabudowy: - budynek mieszkalny: nie więcej niż [...] m2, - budynek gospodarczy: nie więcej niż [...] m2, - budynek usługowy: nie więcej niż [...] m2; e) minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego: [...]% powierzchni przedmiotowego terenu; f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu): [...] m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, dopuszcza się zmniejszenie tej wysokości dla ewentualnej części garażowej, zadaszenia nad wejściem, tarasu itp.; g) szerokość elewacji frontowej - budynek mieszkalny: nie więcej niż [...] m, - budynek gospodarczy: nie więcej niż [...] m, - budynek usługowy: nie więcej niż [...] m; h) liczba kondygnacji nadziemnych: do [...] w tym poddasze; i) rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych: dach dwuspadowy o połaciach zbiegających się symetrycznie w kalenicy, pokrycie - dachówka lub dachówkopodobne; j) kąt nachylenia głównych połaci dachu: - budynek mieszkalny: [...] - budynek gospodarczy i budynek usługowy: [...]°; k) wysokość kalenicy: [...] m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem; l) ustalono usytuowanie głównej kalenicy bryły budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz budynku usługowego równolegle lub prostopadle do frontowej nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej na załączniku graficznym. Organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z. 2020r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy, teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz zabudowy zagrodowej. Ponadto na sąsiedniej działce nr ewid.[...], prowadzona jest działalność usługowa nie związana z zabudową zagrodową. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniony został z właściwymi organami na podstawie art. 53 ust, 4 pkt 6, 8, 9 u.p.z.p. Odwołania od opisanej decyzji wnieśli I. D., E. D., J. M., M. Ł., zarzucając brak analizy co do dopuszczenia planowanej budowy na gruntach kl III; błędną wykładnię pojęcia "teren", podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy określa te warunki dla całej działki; brak ustaleń co do kontynuacji funkcji usługowej dla planowanej inwestycji, brak ustaleń w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia działki zainwestowanej; brak odniesienia do przepisów odrębnych; niezgodne z prawem wyznaczenie obszaru analizowanego, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi tej elewacji oraz brak ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy; naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie zajęcie stanowiska wobec uwag stron postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.), w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust.1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO w P.", "Kolegium") orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że wniosek A. C. z dnia [...] kwietnia 2015r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości D., gm. L., był później kilkakrotnie modyfikowany. Wójt Gminy L. dwukrotnie wydawał w sprawie decyzje, które następnie były uchylane przez organ odwoławczy. Ostateczni, dnia [...] października 2018r. Wnioskodawca określił, że w planowanym obiekcie usługowym będą świadczone drobne usługi stolarskie oraz sprzedaż elementów drewnianych. Nadto oświadczył, że inwestycja nie będzie realizowana na gruntach R kl III, a planowana powierzchnia zabudowy wyniesie dla budynku mieszkalnego - do [...]m2, budynku gospodarczego - do [...] m2 i budynku usługowego - do [...] m2. W ramach postępowania sporządzonych zostało kilka analiz architektoniczno-urbanistycznych, w tym [...] listopada 2018r. uprawniony urbanista przedstawił analizę i projekt decyzji ustalającej żądane warunki zabudowy. Kolejny projekt decyzji sporządzony został dnia [...] marca 2019r. i ten dokument przedłożono do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w C. pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych (uzgodniono pozytywnie bez zastrzeżeń postanowieniem nr [...] z [...] września 2019r.) oraz Staroście Powiatowemu w C. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowieniem nr [...] z [...] października 2019r. uzgodniono pozytywnie z zastrzeżeniem, że teren inwestycji obejmować będzie wyłącznie grunty R kl IVa). W rezultacie ponownego przeprowadzenia postępowania Wójt Gminy L. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., nr [...], określił żądane warunki zabudowy mieszkalno-usługowej. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję kasatoryjną z dnia [...] października 2020 r., SKO w P. wyjaśniło, że w pierwszej kolejności zbadało status osób wnoszących odwołanie i stwierdziło, że jako właściciele nieruchomości bezpośrednio przylegających do działki, na której planowana jest inwestycja, pozostają oni w kręgu osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Nieruchomości tych osób leżą w obszarze, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (art. 28 k.p.a.). Kolegium podniosło, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, że w przekazanych przez organ I instancji aktach sprawy brak jest aktualnej analizy przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę na potrzeby decyzji. W aktach znajdują się jedynie projekty decyzji opracowane przez urbanistę - ostatni z dnia [...] marca 2019r. i ten Kolegium uznało za podstawę do podjęcia decyzji przez organ orzekający. Do decyzji załączone zostały wyniki analizy w formie opisowej i graficznej, jednakże nie są one podpisane przez organ wydający decyzję (opatrzone są jedynie podpisem urbanisty), a załączniki graficzne są oznaczone datą [...] listopada 2016r., co w realiach badanej sprawy powoduje brak możliwości ustalenia, czy są aktualne. Kolegium podkreśliło, że załączniki stanowią integralne części decyzji i jako takie podlegają tym samym wymogom co decyzja administracyjna, zatem powinny być oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację z daną decyzją oraz podpisane przez organ wydający decyzję. Poza wskazanymi istotnymi wadami załączników Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczony w odległości [...] m wokół działki nr [...] jest zdecydowanie zaniżony i oznacza, że za front przyjęto jedynie ten odcinek przylegający do drogi, który Inwestor wskazał jako teren inwestycji, wynoszący [...]m, gdy tymczasem do drogi działka przylega na odcinku ponad [...] m. Zaniżenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione i jako takie nie może zostać zaakceptowane. Nadto Kolegium podkreśliło, że znaczna część działki nr [...] o pow. [...] ha stanowi grunty objęte ochroną. Z załączonej do akt sprawy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015r. wynika, że grunty kl. IlIa i Illb to łącznie obszar [...] ha, tj. ponad [...]% całej powierzchni działki nr [...]. W takim stanie należało rozważyć, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1161, ze zm., dalej: "u.o.g.r.l."). Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody o której mowa w ust. 2 (m.in. grunty kl. I - III), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 2a tej ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przeanalizował sprawy pod kątem spełnienia wyżej określonych warunków albowiem uznał, że planowana inwestycja nie będzie realizowana na gruntach podlegających ochronie, a teren objęty inwestycją to wyłącznie grunty kl. IV, wobec czego nie mają zastosowania wskazane wyżej przepisy. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Kolegium podzieliło dominujący w orzecznictwie pogląd, iż stanowisko takie ewentualnie jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, a dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Wskazano, odwołując się do orzecznictwa, że co do zasady regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Z kolei przywołane przez stronę jednostkowe wyroki sądów administracyjnych mają charakter wyjątkowy i wydane zostały na tle innych okoliczności sprawy. Kolegium wskazało, że za przyjętą wykładnią przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń. Zatem ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Kolegium wyjaśniło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Tym samym na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. Kolegium uznało, że wskazane wady są już wystarczającym powodem, uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Niezależnie od tego Kolegium uznało, że przyjęte przez organ parametry inwestycji określone zostały w widełkach, które są zbyt szerokie i powodują, że planowana inwestycja pozostaje niedookreślona. Kolegium wyjaśniło, że ponownie rozpoznając sprawę organ orzekający uwzględni powyższe uwagi, w szczególności w zakresie konieczności szczegółowego wyjaśnienia kwestii związanej z ochroną gruntów rolnych kl III, przy czym organ odniesie się też do stanowiska w tym zakresie zaprezentowanego przez urbanistę w analizie sporządzonej dla tego obszaru z dnia [...] lipca 2018r. Uwzględni też uwagi dotyczące obszaru analizowanego oraz określenia wskaźników i parametrów planowanej inwestycji. Następnie podejmie właściwe rozstrzygnięcie, dbając o jego wymaganą kompletność i należyte uzasadnienie, spełniające wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji SKO w P. wniósł pełnomocnik A. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jak również brak jest podstaw do uznania, iż załączniki do decyzji organu I instancji uległy dezaktualizacji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasadzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ II instancji za zasadniczą podstawę uchylenia decyzji organu I instancji przyjmuje błędne pominięcie przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych. Tymczasem, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a o jakim stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zgoda nie jest konieczna w przypadkach określonych w art. 7 ust. 2a ustawy. W niniejszej sprawie grunty rolne znajdują się na obszarze nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która ma charakter działki budowlanej, co oznacza, iż spełniony jest wymóg zachowania odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej. Spełniona jest również przesłanka – wymóg co najmniej połowy powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierającej się w obszarze zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., za obszar zwartej zabudowy należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Przyjąć należy, iż w niniejszej sprawie spełnione są trzy z czterech przesłanek (za wystarczające uznać należy zaś spełnienie co najmniej jednej z nich), określonych w art. 7 ust. 2 a u.o.g.r.l., które wyłączają konieczność uzyskania zgody ministra na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Odnosząc się do zarzutu nieaktualnych załączników graficznych do decyzji organu I instancji podniesiono, że pochodzą z okresu, gdy skarżący wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Od [...] kwietnia 2015 roku toczy się postępowanie w tym zakresie, zatem oczywistym jest, iż do czasu jego zakończenia skarżący nie może na dotyczącej rzeczonego postępowania administracyjnego nieruchomości podejmować żadnych inwestycji, które mogłyby prowadzić do dezaktualizacji dokumentacji. Tym samym, za zbędne uznać należy ponowne sporządzanie nowej dokumentacji przez właściwego urbanistę, co mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ I instancji nie dopuścił się nieprawidłowości w zakresie wskazanym przez Kolegium, zatem nie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiałyby organowi II instancji rozstrzygnięcie sprawy. Przekazując sprzeciw do tut. Sądu SKO w P. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył wskazane przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazane przepisy k.p.a. W rezultacie zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, która nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem jedynie dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się zatem do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tj. do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek oznacza, iż samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazać również należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim rozstrzygnięcie dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy ocena projektowanej zabudowy na nieruchomości – działce nr [...] o klasach bonitacyjnych RIIIa, RIIIb oraz RIVa – w zakresie spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi (u.o.g.r.l.), może odnosić się wyłącznie do tej części działki nr [...], na której występuje gleba o klasie bonitacyjnej RIVa oraz, po drugie, czy prawidłowo Kolegium uznało, że obszar analizowany powinien zostać wytyczony z uwzględnieniem frontu całej działki nr [...], a nie tylko frontu tej części działki, który Wnioskodawca zakreślił jako teren inwestycji. W dalszej kolejności rozważyć należy, czy wskazywane przez Kolegium pozostałe wady analizy urbanistycznej oraz braki samej decyzji mogły stanowić samodzielną podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W zakresie pierwszego zagadnienia, spór dotyczy przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., które odnoszą się wspólnie do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W przypadku art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca sformułował warunek, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nadto, decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5, do których zalicza się także wspomnianą już ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący argumentuje, że rozstrzygnięcie Kolegium co do niezgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (u.o.g.r.l.) w powiązaniu z ustaleniem, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest nieprawidłowe, gdyż planowana zabudowa nie ma zostać zlokalizowana na tej części działki, gdzie występuje grunt o klasie RIIIa i RIIIb, a będzie ona zlokalizowana na tej części działki nr [...], gdzie występuje klasa ziemi RIVa. Tą argumentację skarżący powiązał z zarzutami nieuzasadnionego zastosowania art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. i naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że SKO w P. w zaskarżonej decyzji uznało, że skoro z załączonej do akt sprawy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015r. wynika, że grunty kl. IlIa i Illb stanowią ponad [...]% całej powierzchni działki nr [...], to należało rozważyć, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Tymczasem organ I instancji kwestii tej w ogóle nie oceniał, bowiem wyszedł z założenia, zdaniem Kolegium wadliwego, że ocena, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, powinna zostać przeprowadzona w odniesieniu do tej części działki, którą Wnioskodawca wskazał jako teren inwestycji – czyli dla obszaru działki nr [...] objętego klasą bonitacyjną gleby IVa. W opinii Sądu, który rozpatruje obecnie sprawę ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, należy podzielić stanowisko Kolegium, że wadliwe określenie terenu inwestycji przez organ I instancji, które przełożyło się na ocenę dopuszczalnego ustalenia warunków zabudowy oraz na treść decyzji organu I instancji w zakresie jej podstawowych elementów, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia takiej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium prawidłowo przy tym wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce (wskazanej we wniosku) jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Jednocześnie, przy takim założeniu, uzasadniona byłaby potrzeba uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. Nadto, Kolegium w sposób szczegółowy poddało analizie możliwość zastosowania wyłączenia od uzyskania takiej zgody ministra, stosownie do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. podnosząc, że wymagane jest łączne spełnienie wszystkich czterech wyszczególnionych w nim warunków. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, LEX nr 2111144, II OSK 777/16 z dnia 31 sierpnia 2017 r. - CBOSA). W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a nie skargę. Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy uchylając decyzję organ odwoławczy powołał się na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym czy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz czy wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw nie może wiążąco wypowiedzieć się, czy w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium prawidłowo przyjęło, że zachodzi niezgodność zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi – o.g.r.i.l., wywodząc to na podstawie klas bonitacyjnych gleby na całej działce ewidencyjnej nr [...], a nie wyłącznie na terenie wskazanym przez Wnioskodawcę jako teren realizacji inwestycji. Z kolei przyjęte przez organ I instancji określenie terenu inwestycji przełożyło się na sposób sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08). Tym samym, skoro wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji, to rację ma Kolegium twierdząc, że oparcie analizy na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy. Ponadto rację ma organ odwoławczy wskazując na nieaktualność map stanowiących podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Okoliczność, że postępowanie toczy się od 2015 roku nie ma tutaj znaczenia. Istotnym jest, że również na podstawie ostatniej analizy architektoniczno-urbanistycznej, sporządzonej [...] marca 2019r., nie sposób ocenić, czy stan faktyczny na analizowanym obszarze na dzień wydania decyzji odpowiada dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Tym bardziej, że załączniki graficzne są oznaczone datą [...] listopada 2016r., co w realiach badanej sprawy powoduje brak możliwości ustalenia, czy są aktualne. Pamiętać należy, że co do zasady prawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy oraz pozostałych parametrów określanych dla inwestycji, wymaga posłużenia się przez organ aktualną mapą. Słusznie również Kolegium uznało, że przyjęte przez organ I instancji parametry inwestycji określone zostały w widełkach, które są zbyt szerokie i powodują, że planowana inwestycja pozostaje niedookreślona. Rozpiętość ta w odniesieniu do powierzchni zabudowy wynosi dla budynku gospodarczego od 50m2 do 200m2 i budynku usługowego od 100m do 200m, w odniesieniu do szerokości elewacji budynków od 10m do 20m. Zasadność przyjęcia takich rozpiętości nie wynika z analizy, jak również nie została omówiona przez jej autora. W odniesieniu natomiast do stanowiska Kolegium, że załączniki do decyzji organu I instancji nie spełniają wymogów określonych przepisami prawa, bowiem nie zostały podpisane przez osobę, której podpis widnieje pod decyzją, należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a zatem jako jej integralna część, powinna być podpisana przez Wójta Gminy L. bądź upoważnioną osobę działającą w imieniu tego organu. Należy jednak mieć również na uwadze, że wyniki analizy – jako że są załącznikiem do decyzji - stanowią integralną część decyzji, to podpis pod decyzją obejmuje swym skutkiem prawnym również i te wyniki analizy. Problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia [...] czerwca 2013 r. II OSK [...], w którym wywiedziono, że sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją. Tym niemniej prowadząc ponownie postępowania organ I instancji powinien powyższe mieć na uwadze. Reasumując, należy przyjąć, że wobec wskazanych przez SKO w P. nieprawidłowości i wad postępowania organu I instancji oraz samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie byłoby przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium tak szerokiego zakresu niedociągnięć naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem części istotnych ustaleń jeszcze nie poczyniono. Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że SKO w P. zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Marginalnie już tylko Sąd zauważa, że jak wynika z treści skierowanego do SKO w P. pisma Urzędu Gminy L. z [...] czerwca 2021 r. znak RG [...], które zostało dołączone do akt administracyjnych sprawy, Rada Gminy L. uchwałą z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we wsi D. – etap I, który w części objął teren działki nr [...]. Plan uchwalono już po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO w P., zatem okoliczność ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw oddalił.