II SA/Po 512/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi G. R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewoddy Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 540,- (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. W dniu [...] stycznia 2013 r. Rada Miejska w R., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. [aktualnie Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.]) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...]" Nastąpiło to po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała nr [...] z dnia [...] października 2010 r.). W planie zostało ustalone m.in. przeznaczenie części terenów, które objęto wspólnym oznaczeniem "RM/U/P" – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów (Rozdział 2., § 5 pkt 6). Szczegółowe rozwiązania dotyczące tereny oznaczonego symbolem "RM/U/P" zostały określone w Rozdziale 17. § 45-47. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (w zastępstwie Wojewody Wicewojewoda [...]), na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 5 pkt 6 i Rozdział 17. uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "RM/U/P" przedstawionych na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. W ocenie organu na terenach wskazanych w § 45 uchwały dopuszczono realizację wzajemnie się wykluczających funkcji, o różnym przeznaczeniu, a mianowicie zabudowy zagrodowej oraz usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów, które zgodnie z § 47 pkt 2 uchwały służyć mają pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu ustalenie na jednym terenie, bez rozdzielenia linią rozgraniczającą rozłącznych funkcji, to jest budowy zagrodowej, usługowej oraz produkcyjnej, składów i magazynów służących prowadzeniu działalności pozarolniczej, jest sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z zasadą przyjmowania ładu przestrzennego za podstawę wszelkich działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów (organ powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 383/09). Ponadto organ stwierdził, że na terenie, którego przeznaczenie w planie zostało zakwestionowane, dopuszczono budowę kilku budynków, które mogą pełnić funkcję zarówno rolniczą ("RM" – zabudowa zagrodowa, jak i pozarolniczą ("U" – zabudowa usługowa oraz "P" – zabudowa produkcyjna, składy i magazyny). Tym samym, w ocenie organu, na jednym terenie ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla budynków o funkcjach wzajemnie się wykluczających, co stanowi istotne naruszenie powołanego przepisu, zgodnie z którym w planie winny zostać określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Organ powołał się także na przepis § 9 ust. 4 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) – dalej: rozporządzenie wykonawcze, wyjaśniając, że dopuszczalne jest rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednakże tylko w przypadku, gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na danym terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych. Rada Miejska w R, podjęła w dniu [...] marca 2013 r. uchwałę nr [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego do sądu administracyjnego, po czym wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę (w imieniu Rady działał Burmistrz Gminy i Miasta R.), domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i [zasądzenia] zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - błędną interpretację art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisu § 9 ust. rozporządzenia wykonawczego i tym samym przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem i narusza zasady sporządzania planu miejscowego, - niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., co skutkuje naruszeniem interesu prawnego właściciela terenu oraz w konsekwencji prowadzi do przyszłego naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż dostosowanie się do zaskarżonego rozstrzygnięcia spowoduje sporządzenie planu miejscowego niezgodnego ze studium, - zastosowanie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała w przedmiocie planu jest sprzeczna z prawem i należy orzec o jej nieważności, podczas gdy warunkiem koniecznym do stwierdzenia nieważności uchwały jest oczywisty i bezpośredni charakter sprzeczności z prawem; tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze jest dotknięte jest wadą prawną, gdyż "uchyla tekst miejscowego planu (...) pozostawiając w obiegu prawnym załącznik nr 2 przedstawiający teren opisany w uchylonym tekście, poprzez co rozstrzygnięcie nadzorcze nie osiąga w pełni zamierzonego efektu prawnego", bowiem w ten sposób wejdzie w życie przepis prawa w niejasnej formie, co nie spełnia zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). W następnej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego: - art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności sprawy oraz dokonanie całkowicie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, - art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, a brak udziału w postępowaniu miał istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem możliwe było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, co uchroniłoby organ nadzoru przed popełnieniem błędów w zakresie ustalania stanu faktycznego i prawnego, - art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.), bowiem na podstawie dostępnych skarżącej dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić kto wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie oraz czy zostało ono wydane zgodne z powołanym przepisem; doręczone skarżącej rozstrzygnięcie podpisane jest bowiem: "Wz. Wojewody Wielkopolskiego [...] Wicewojewoda Wielkopolski", natomiast w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane jest: "Wojewoda Wielkopolski (-) [...]"; ponadto skarżąca podniosła brak możliwości ustalenia, dlaczego przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało poprzedzone w numeracji późniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r. podpisanym: "W z. Wojewody Wielkopolskiego Wicewojewoda Wielkopolski /-/ [...]". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, ze nie znajduje uzasadnienia zastosowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego liczby mnogiej, kwalifikującej jedno siedlisko rolnicze – pojedynczą zabudowę zagrodową do "terenów", bowiem teren przeznaczony pod zabudowę oznaczony "RM/U/P" przedstawiony na załączniku graficznym nr 2 do uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego jest częścią działki nr [...] w [...], ma on wymiary [...] m (ok. [...] 000 m²), a na załączniku tym przedstawiono również teren rolniczy oznaczony symbolem "R", przeznaczony pod uprawy rolne, urządzenia melioracyjne, stawy, trwałe użytki zielone, łąki pastwiska – bez prawa zabudowy. działka ta [nr [...]] wraz z działkami sąsiednimi o nr [...] jest małym gospodarstwem rolnym o łącznej powierzchni [...] ha, mniejszym niż połowa średniej wielkości gospodarstwa w województwie wielkopolskim i mniejszym od średniej krajowej, oraz o niskich klasach gruntów, co powoduje, że jest to gospodarstwo nierentowne. Dalej wyjaśniła, [że] rolnicy i ich rodziny, posiadający niewielkie gospodarstwa rolne coraz częściej podejmują się wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej; w tym też celu właściciel przedmiotowego gospodarstwa rolnego zwrócił się do Gminy z wnioskiem o umożliwienie mu prowadzenia takiej działalności na terenie istniejącego siedliska, co stanowiło jedną z podstaw do wszczęcia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] października 2003 r. (Dz.Urz. Woj.Wlkp. nr 181, poz. 3377). Dalej skarżąca podniosła, że przed przystąpieniem do sporządzania zmiany planu stwierdzono, iż rozwiązanie to jest zgodne z ustaleniami Zmiany studium Gminy R. (uchwała nr [...] z dnia [...] października 2010 r.), w którym przedmiotowy teren przeznaczony został pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej, a możliwości przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem RM/U/P pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej nie zakwestionował organ nadzoru, dokonując w 2010 r. oceny zgodności zasad sporządzania studium. Ponadto zakwestionowała uprawnienie Wicewojewody do wydania zaskarżonego aktu nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, rozłącznych funkcji – w omawianym przypadku – zabudowy zagrodowej, usługowej oraz produkcyjnej, składów i magazynów służących działalności pozarolniczej – stanowi jawną sprzeczność z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 61 § 1 i 4 k.p.a., bowiem stosowne zawiadomienie z dnia 18 lutego 2013 r. zostało skarżącej doręczone [przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia]. Ponadto organ nadzoru, odwołując się do stanowiska orzecznictwa przedstawił pogląd przemawiający za nietrafnością zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, posiłkując się również treścią art. 19 tej ustawy. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zostało podpisane przez upoważnionego do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych Wicewojewodę Wielkopolskiego [...], natomiast rozstrzygnięcie to opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego zostało omyłkowo podpisane przez Wojewodę Wielkopolskiego [...], która to omyłka została sprostowana obwieszczeniem Wojewody Wielkopolskiego opublikowanym w wyżej wskazanym Dzienniku Urzędowym. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik organu nadzoru na uzasadnienie umocowania Wicewojewody Wielkopolskiego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz okoliczność, że w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda Wielkopolski [...] nie wykonywał obowiązków służbowym, bowiem w okresie od 18 do [...] lutego 2013 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym i w tym czasie zastępowany był przez Wicewojewodę Wielkopolskiego [...]. Na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżenie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego (podpisanego w zastępstwie przez Wicewojewodę) z dnia [...] lutego 2013 r. wydane na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którym została stwierdzona nieważność § 5 pkt 6 i Rozdział 17. uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 91 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z powołanymi przepisami drugiej z powołanych ustaw (patrz wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt II OSK 759/07, LEX nr 384425). Niemniej jednak to art. 28 u.p.z.p. powinien stanowić wyartykułowaną podstawę działań nadzorczych podejmowanych przez wojewodę w stosunku do określonych uchwał, bowiem doprecyzowuje kompetencje nadzorcze wojewody, określone w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że regulacja z art. 28 u.p.z.p. wyłącza w ogóle kompetencje wojewody do stwierdzania nieważności uchwał sprzecznych z prawem, określone w ustawie o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wskazanie wyłącznie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, przy braku jednoczesnego powołania art. 28 u.p.z.p. nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy; tym bardziej, jeżeli z treści uzasadnienia wynika, że naruszenie prawa w istocie wypełnia jedną z przesłanek wskazanych w tym ostatnim przepisie (por. wyrok tutejszego Sadu z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 582/07, LEX nr 490099). O nieważności uchwał organu gminy stanowiących akty planistyczne orzeka właściwy wojewoda, który zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym jest organem nadzoru we wszystkich sprawach z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej została określona w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) i nie obejmuje problematyki regulowanej zaskarżoną uchwałą, w związku z tym Wojewoda Wielkopolski był uprawniony do podjęcia wobec niej działań nadzorczych. Odnosząc powyższe do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy zaznaczyć, że Wicewojewoda Wielkopolski, który podpisał kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2013 r. był upoważniony do jego wydania. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10 (LEX nr 783364) norma art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przewiduje możliwość dekoncentracji uprawnień wojewody na rzecz wicewojewody w zakresie podejmowania przez ten organ administracji rządowej rozstrzygnięć nadzorczych w dwóch odrębnych sytuacjach faktycznych. Po pierwsze, wojewoda w zarządzeniu, wydanym na podstawie ust. 3, może precyzyjnie określić zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę (bądź wicewojewodów), łącznie z możliwością podpisania przez wicewojewodę, w ściśle określonych sytuacjach faktycznych, rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie wojewody. Po drugie, w każdym przypadku niepełnienia obowiązków służbowych przez wojewodę, zakres zastępowania przez wicewojewodę rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody, w tym również - nadzorcze (ust. 4) i w tym zakresie nie mają zastosowania ograniczenia wyznaczone przez zarządzenie, o którym mowa w ust. 3. W konsekwencji, niezależnie od tego, że Wojewoda Wielkopolski mógł w trybie art. 7 ust. 3 tej ustawy przekazać podległemu wicewojewodzie kompetencje nadzorcze, to w sytuacji, gdy wojewoda nie pełni swoich obowiązków wszystkie kompetencje wojewody w ramach zastępstwa wykonuje wicewojewoda, jak o tym stanowi art. 7 ust. 4 powołanej ustawy. Wśród nich mieszczą się kompetencje związane z nadzorem nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności (art. 3 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). W niniejszej sprawie niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (z dnia [...] lutego 2013 r.) Wojewoda Wielkopolski Piotr Florek nie wykonywał obowiązków służbowym, bowiem w okresie od 18 do [...] lutego 2013 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym i w tym czasie zastępowany był przez Wicewojewodę Wielkopolskiego [...]. W konsekwencji, skoro Wojewoda niewątpliwie nie pełnił swoich obowiązków służbowych w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12, dostępny w Internecie pod adresem bazy orzeczeń; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to Wicewojewoda, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zakresie pełnionego zastępstwa wykonywał kompetencje organu nadzoru w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt powołanej ustawy. O naruszeniu powyższych przepisów przez organ nadzorczy w niniejszej sprawie nie może być zatem mowy. Dodać również należy, że skarżony organ wyjaśnił kwestię omyłki popełnionej w związku z publikacją rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w zakresie podpisania rozstrzygnięcie nadzorczego, które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, w tym wskazał na jej sprostowanie w drodze obwieszczenia Wojewody Wielkopolskiego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uchybienie przez organ nadzoru dotyczące stwierdzonego przez Sąd braku powołania w podstawie prawnej aktu nadzorczego przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowiło, z przyczyn wcześniej podanych, istotnego naruszenia prawa. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ nadzoru wskazał na istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., które wypełnia przesłankę naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego wskazaną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tego rodzaju uchybienie przepisom postępowania (art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym) nie mogły zatem na gruncie niniejszej sprawy stanowić takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak domniemane naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Organ nadzoru zawiadomił bowiem skarżącą przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. o wszczęciu postępowania, czego dowody znajdują się w aktach postępowania (pismo z dnia 18 lutego 2013 r. i zwrotne potwierdzenie odbioru z dnia [...] lutego 2013 r., wskazujące na datę nadania [...] lutego 2013 r.). Wprawdzie organ następnie nie oczekiwał – jak się można domyślać, z uwagi na kończący się termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego – na przedstawienie stanowiska przez Gminę i w dniu [...] lutego 2013 r. wydał akt nadzorczy, który został skarżącej doręczony w dniu 26 lutego 2013 r., niemniej jednak skarżąca po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przed doręczeniem wydanego aktu, nie zgłosiła organowi żadnych uwag w związku z prowadzonym postępowaniem, mimo że niezwłoczne przedstawienie stanowiska w sprawie niewątpliwie leżało w interesie Gminy. Dodać również należy, że zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. Wobec tego ewentualne wyznaczenie Gminie, poza doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, terminu do zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się w sprawie w sytuacji, gdy organ nadzoru orzekał w postępowaniu nadzorczym jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez skarżącą w związku z przekazaniem organowi w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym uchwał podjętych na [...] sesji Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. celem wykonania kompetencji nadzorczych przez Wojewodę, nie mogło być uznane za bezwzględnie konieczne. Trzeba mieć na uwadze, że odpowiedniość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ nadzoru ma jedynie 30 dni od dnia doręczenia uchwały na wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia, nie uzasadnia przyjęcia, że organ nadzoru bezwzględnie powinien stosować art. 10 k.p.a. w tym postępowaniu. W następnej kolejności Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska organu nadzoru, iż uregulowania uchwały w zakwestionowanym zakresie nie spełniają wymagania wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt.1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące, między innymi ustaleń zawartych w akcie planistycznym. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu ustawodawca – w przeciwieństwie do naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny – każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Takie stanowisko jest konsekwencją przyjęcia, że ewentualna stopniowalność naruszenia danej zasady nie ma wpływu na ostateczny wynik postępowania nadzorczego, które sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy doszło do naruszenia danej zasady, czy też nie. Należy również pamiętać, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należy zaś traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności aktu planistycznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, LEX nr 674586). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ nadzoru wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1962/11 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy". Problematyka planowania przestrzennego regulowana jest przepisami wyżej przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., która w art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to "władztwem planistycznym". Uprawnia ono gminę do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowe władztwo nie ma, co oczywiste, charakteru absolutnego – jego ograniczenia określone zostały ustawowo. I tak na gruncie powołanej ustawy przewidziano ograniczenia o charakterze materialnym, do których należy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oraz ograniczenia o charakterze formalnym dotyczące trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu – obowiązek dokonania uzgodnień czy przedstawienia projektu do zaopiniowania. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. W tym kontekście przyjąć za NSA należy, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wykonawczego odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (tak NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11 dostępnym jw.). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z tej perspektywy, należy stwierdzić, że dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego, jeżeli się nie wykluczają wzajemnie i nie są ze sobą sprzeczne (patrz: wyżej powołane wyroki NSA). Wniosek taki wynika z łącznie interpretowanych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów § 7 pkt 7 i § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wymaga zaś indywidualnego podejścia w każdej rozpatrywanej przez organ nadzoru sprawie, z uwzględnieniem kontekstu przestrzennego i uwarunkowań konkretnego obszaru objętego danym rozwiązaniem planistycznym. W niniejszej sprawie w zakwestionowanym planie miejscowym przeznaczenie terenu stanowiącego część działki nr [...] oznaczonego symbolem "RM/U/P" zostało określone jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów (Rozdział 2., § 5 pkt 6). Szczegółowe rozwiązania dotyczące tereny oznaczonego na rysunku planu jako RM/U/P zostały określone w Rozdziale 17. § 45-47, zawierając ograniczenia dotyczące charakteru przedsięwzięć, jakie mogą być prowadzone na tym terenie, jak i ograniczenia dotyczące powierzchni terenu, jaka może być wykorzystywana na cele inne niż zabudowa zagrodowa i działalność rolnicza. Zgadzając się ze skarżącą Gminą, należy mieć na względzie, że zakwestionowane przez organ nadzoru rozwiązania planistyczne wynikające z § 5 pkt 6 Rozdziału 2. oraz przepisów Rozdziału 17 (§ 45-47) dotyczą specyficznego (część gruntów wchodzących aktualnie w skład gospodarstwa rolnego objętego zabudową zagrodową i jego bezpośrednie otoczenie), zwartego (kwadratowy kształt, wymiary ok. [...] m) terenu o stosunkowo niewielkiej powierzchni (ok. [...] 000 m²) stanowiącego część działki nr [...], leżącego na obszarze, dla którego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2010 r.) przewidziano, jak poniosła skarżąca Gmina, przeznaczenie pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej. W § 1 ust. 1 uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego z dnia [...] stycznia 2013 r. Rada stwierdziła na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że zmiana planu nie narusza ustaleń "Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (...)", zaś organ nadzoru nie stwierdził sprzeczności zakwestionowanych przepisów planu miejscowego z postanowieniami studium, jak również samego rozwiązania przyjętego w tym studium co do kierunku przeznaczenia i zagospodarowania terenu, którego dotyczą kwestionowane rozwiązania planistyczne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że ustalonym w planie miejscowym podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu jest zabudowa zagrodowa, a zatem służąca kontynuacji korzystania z większej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, zaś inne przeznaczenie – pod zabudowę usługową, produkcyjną, składy lub magazyny ma charakter uboczny lub uzupełniający, co wynika z użycia sformułowania "z dopuszczeniem" (§ 5 pkt 6) oraz uszczegółowienia zawartego w § 45 planu. Wprowadzone wyraźne ograniczenia powierzchniowe wyłącznie w zakresie wykorzystywania terenu na cele inne niż zabudowa zagrodowa przewidziane dla pozarolniczej działalności gospodarczej, niepowodującej zagrożenia dla środowiska (zakazy związane z możliwością prowadzenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) podkreśla rzeczywiste przeznaczenie podstawowe terenu. Nie sposób też wywieść, że z zakwestionowanych uregulowań wynika wyłącznie połączenie przeznaczenia pod zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym z zabudową na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zabudowa usługowa, produkcyjna, składy i magazyny mogą mieć bowiem związek z działalnością rolniczą (produkcją rolną) oraz usługami rolniczymi, jak i z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy mieć przy tym na uwadze, że zawarte w § 46 pkt 1 zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie obejmuje chowu i hodowli zwierząt, a w § 47 pkt 2 planu wprowadzono wyraźne ograniczenia powierzchniowe wyłącznie w zakresie wykorzystywania terenu na cele inne niż zabudowa zagrodowa przewidziane dla pozarolniczej działalności gospodarczej (powierzchnia "wykorzystywana wyłącznie na cele usługowe, przemysłowe, magazynowe i składowe" musi być mniejsza niż 50% powierzchni terenu), jak i ograniczenia powierzchni całkowitej obiektów usługowych w stosunku do powierzchni całkowitej wszystkich obiektów na działce (powierzchnia obiektów usługowych musi wynosić mniej niż 50% całkowitej powierzchni wszystkich obiektów na działce). Powyższe akcentuje zatem podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym, które nie podlega tego rodzaju ograniczeniom jak te, które zastosowano w przypadku ubocznego (dopuszczalnego pod wyraźnie określonymi warunkami) wykorzystywania terenu na cele związane z pozarolniczą działalnością gospodarczą. Takie zapisy planu umożliwiają przyszłe elastyczne i adekwatne do potrzeb właściciela gruntu wykorzystanie zwartego, wyodrębnionego terenu (na zasadzie enklawy) spośród terenów rolniczych, który poza zabudową zagrodową może również zostać zagospodarowany na cele usługowe i produkcyjne tak związane z działalnością rolniczą (działalnością wytwórczą w rolnictwie), jak i z pozarolniczą działalnością gospodarczą, jednak z zastosowaniem zastrzeżeń i zakazów, które posłużą zachowaniu podstawowego charakteru tego terenu, jak i terenów sąsiednich o przeznaczeniu rolniczym. Dodać należy, że wprawdzie w § 47 pkt 2 planu użyto sformułowania "na cele (...) przemysłowe (...)", ale nie ulega wątpliwości, że w kontekście podstawowych przepisów § 5 pkt 6 oraz § 45 planu chodzi w tym wypadku o cele produkcyjne (zabudowę produkcyjną). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że zabudowa zagrodowa pozostaje w funkcjonalnym związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (prowadzeniem działalności rolniczej) i zwykle, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się przez nią zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1118/06 i z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07, dostępne w bazie orzeczeń jw.). Z kolei działalność rolnicza (działalność wytwórcza w rolnictwie) ma charakter działalności gospodarczej, na co jednoznacznie wskazuje stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (patrz: uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/62; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1618/06; wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1004/08; wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 46/2009; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt III 293/2008), jak i zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 23 czerwca 1994 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999/5/103). Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) w art. 2 stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zarobkowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie z art. 3 przepisów powołanej ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz m.in. chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Dokonane w art. 3 wyłączenie jednak nie przesądza, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców czy do ewidencji działalności gospodarczej ani też jej zakończenie nie podlega wykreśleniu, nie podlega również innym rygorom wynikającym z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niemniej jednak działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegający na tym, że najpierw w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 402/13, dostępny jw. i powołane tam orzecznictwo). Z kolei w art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.) zawarte jest pojęcie gospodarstwa rolnego (ust. 1) oraz działalności rolniczej (ust. 2) i za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję bliżej wyszczególnioną w tym przepisie. W tym kontekście, z uwagi na charakterystykę działalności rolniczej, która jest rodzajem działalności gospodarczej w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów, za dopuszczalne uznać należy ustalenie w określonych uwarunkowaniach przestrzennych takiego rodzaju przeznaczenia terenu, które będzie zawierało w zakresie zabudowy funkcje mieszane, z określeniem podstawowego, jak i ubocznego przeznaczenia terenu. W pierwszej kolejności wskazujące podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (prowadzeniem działalności rolniczej), a w dalszej przeznaczenie pod inną zabudowę, tak związaną z działalnością rolniczą, jak i z pozarolniczą działalnością gospodarczą. Opisany w powyższy sposób teren został też w planie miejscowym odpowiednio, z perspektywy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 i § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, wyznaczony poprzez wykreślenie enklawy oznaczonej symbolem "RM/U/P" wśród terenów oznaczonych symbolem "R", co stanowiło zarazem rozgraniczenie tych terenów. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne, jak przyjęte w zakwestionowanych przepisach planu miejscowego nie jest sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z zasadą przyjmowania ładu przestrzennego za podstawę wszelkich działań planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Stosowanie tej zasady należy przy tym wiązać z uwzględnianiem innej w wymienionej w tym przepisie podstawy w postaci zrównoważonego rozwoju, jak i dalszych wymagań, które poza ładem przestrzennym m.in. obejmują uwzględnianie walorów ekonomicznych przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9). Organ nadzoru pominął w swych rozważaniach odniesienie się do tych zasad kształtowania przeznaczenia terenów w zakresie władztwa planistycznego gminy. Podobnie też organ pominął odniesienie się do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., na który powołała się rada gminy w § 1 planu miejscowego, stwierdzając brak naruszenia ustaleń studium przez zmianę planu miejscowego. W konsekwencji uznać należy, że rozwiązanie przyjęte w przepisach § 5 pkt 6 Rozdziału 2. i Rozdziale 17. (przepisy § 45-47) planu miejscowego nie naruszały zasad sporządzania aktu planistycznego, w szczególności nie zostały poczynione z naruszeniem obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. co do określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania rozgraniczenia i przepisów § 7 pkt 7 i § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. W niniejszej sprawie na jednym terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem RM/U/P nie ustalono sposobu zagospodarowania i zabudowy o funkcjach wzajemnie bezwzględnie się wykluczających. Stąd też w tym zakresie nie było podstaw do ingerencji organu nadzoru w treść planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ nadzoru nie rozpatrzył odpowiednio wnikliwie zgromadzonego materiału i nie rozważył całokształtu okoliczności sprawy, wskutek czego przyjął nieuprawniony wniosek co do naruszenia przez Rade Gminy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co też stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania prawne organu zostały z kolei poczynione bez uwzględnienia treści art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co stanowiło naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 107 § 3 k.p.a., a doprowadziło do niezasadnego zastosowania art. 91 ust. 1 tej ustawy i [tu w sposób dorozumiany] art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa uchwała w zakwestionowanym zakresie nie jest sprzeczna z prawem, gdyż nie narusza zasady sporządzania planu miejscowego określonej w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie narusza przepisów § 7 i 9 rozporządzenia wykonawczego. Warto wobec tego przypomnieć, że stwierdzenie przez wojewodę naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powinno być poprzedzone rzetelną interpretacją tak kontrolowanego tekstu prawa miejscowego, jak i tekstu stosowanego przez organ przepisu, uwzględniającą przepis zasadniczy i wszelkie wyjątki zawarte w tekście prawnym, jak również całokształt materiałów pozwalających na pełną ocenę legalności kwestionowanego przepisu prawa miejscowego. Ustalenie stanu faktycznego, stanu prawnego oraz zastosowanie normy (prawnej) powinno znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wynika to z zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są związane w zakresie wszelkich działań (art. 7 k.p.a.). Zgodzić też należy się z zarzutem skarżącej związanym z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wytykającej, że organ nadzoru uchylił "tekst miejscowego planu (...) pozostawiając w obiegu prawnym załącznik nr 2 przedstawiający teren opisany w uchylonym tekście, poprzez co rozstrzygnięcie nadzorcze nie osiąga w pełni zamierzonego efektu prawnego". Okoliczność ta wprawdzie nie mogła, w ocenie Sądu, stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem załącznik graficzny nr 2 nie ma samodzielnego znaczenia, gdyż stanowi całość z tekstem planu miejscowego i dopiero łącznie czytana część tekstowa i graficzna mogą służyć do ustalenia normy obowiązującego prawa miejscowego. Niemniej jednak organ nadzoru powinien wystrzegać się takich uchybień przy podejmowaniu i redagowaniu rozstrzygnięć nadzorczych, które mogą wprowadzać wątpliwości i niejasności co do obowiązywania lub treści przepisu prawa miejscowego i stanowić naruszenie obowiązku odpowiedniego formułowania i uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 7 k.p.a. i art. 91 ust. 3 powołanej ustawy). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru (punkt I sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą oraz fakt zastępstwa procesowego strony skarżącej przez adwokata (punkt II sentencji). Co do wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji).