II SA/Po 554/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009r. Nr [...], II. przyznaje adwokat I. F.-K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. /-/T. Świstak /-/J. Zieliński /-/J. Szaniecka Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej M. K. zainicjowane wnioskiem z dnia 7 stycznia 2009 r. w części dotyczącej przyznania pomocy na leki. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2009 r. M. K. zwrócił się między innymi o udzielenie mu w lutym 2009 r. pomocy finansowej na zakup leków w kwocie 300 zł. W związku z wezwaniem o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie aktualnych recept lekarskich, wnioskodawca przy piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. przedłożył kserokopie pięciu recept. Organ stwierdził, iż przedłożone recepty wystawione dnia 29 października 2008 r. i 27 listopada 2008 r. zostały przestemplowane przez lekarza prowadzącego na dzień 26 stycznia 2009 r. oraz, iż na wykupienie tych właśnie recept M. K. przyznano pomoc finansową decyzją z dnia[...] listopada 2008 r., nr [...] w kwocie 300 zł oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w wysokości 91 zł. Od obu tych decyzji nie wniesiono odwołania i stały się one ostateczne. Zdaniem organu, bezprzedmiotowym jest rozpatrywanie wniosku o pomoc finansową na leki gdy potrzeba ta została już rozpatrzona, a pomoc finansowa udzielona. Z uwagi na powyższe postępowanie należało umorzyć zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, iż przyznawaną pomoc finansową na zakup lekarstw otrzymuje średnio 5-6 tygodni po terminie. Dlatego też zmuszony jest przestemplowywać recepty, które tracą ważność. Ponieważ nie otrzymał pełnej sumy na zakup leków, więc za otrzymane pieniądze wykupił inne niż przestemplowane recepty. Doręczone w dniu 21 stycznia 2009 r. recepty są nowe. Odwołujący podkreślił, iż musi systematycznie przyjmować lekarstwa. Decyzją z dnia [...] maj 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż M. K. przyznano już decyzjami z dnia 10 listopada 2008 r. i 3 grudnia 2008 r. zasiłki celowe na wykup przedłożonych w dniu 27 stycznia 2009 r., przestemplowanych recept. Pomoc ta została zrealizowana. Ponieważ decyzje o przyznanie tych zasiłków stały się ostateczne to organ jest nimi związany i bezpodmiotowe jest ponowne rozpatrywanie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków, gdy potrzeba ta została już rozpatrzona, a pomoc finansowa udzielona. W tej sytuacji niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, iż przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter uznania administracyjnego co oznacza, iż chociaż organ nie ma dowolności w załatwieniu sprawy, to nie ma też obowiązku spełniać każdego żądania obywatela. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż rozpoznając odwołanie kierowało się zapisami art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują, iż pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz jest instytucją polityki społecznej państwa mającej na celu umożliwianie tym osobom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, gdy osoby te nie są wstanie jej samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. podnosząc, iż faktycznie złożył przestemplowane recepty, gdyż do czasu otrzymania z pomocy społecznej pieniędzy na zakup wskazanych w nich leków, utraciły one już ważność. Z otrzymanych pieniędzy zakupił lekarstwa z nowych recept. Niewykorzystane recepty są przestemplowywane gdyż to ułatwia pracę lekarza, który nie musi wystawiać nowej recepty. Skarżący zaznaczył również, iż na swoje utrzymanie posiada 220 zł i nie stać go na zakup lekarstw, których przyjmowanie jest niezbędne dla jego zdrowia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.u wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Występujący na rozprawie pełnomocnik M. K. ustanowiony dla skarżącego w ramach prawa pomocy poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obciąża także organ I instancji. Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane) Wymogom powyższym organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż organy obu instancji przeoczyły okoliczność, iż wśród pięciu recept, których kserokopie przedłożył w dniu 27 stycznia 2009 r. M. K., w uzupełnieniu wniosku z dnia 7 stycznia 2009 r. - i które co za tym idzie uznać należy za objęte wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków w lutym 2009 r. - jest jedna recepta wystawiona w dniu 26 stycznia 2009 r. ("nieprzestemplowana" – k. 46 akt administracyjnych). Przyznanie środków na realizację tej recepty siłą rzeczy nie mogło być zatem przedmiotem postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia 10 listopada 2008 r. i z dnia 3 grudnia 2008 r. Powyższe uchybienie przepisom postępowania nakładającym na organy administracji obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkowało kolejnym, w postaci braku jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej do powyższej okoliczności. Nadto w decyzjach organów obu instancji brak wskazania w oparciu o co poczyniły one kluczowe dla sprawy ustalenia faktyczne, iż M. K. przyznano już decyzjami z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. zasiłki celowe na wykup przedłożonych w dniu 27 stycznia 2009 r., "przestemplowanych" recept. Zauważyć bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] którą przyznano M. K. zasiłek na zakup leków w listopadzie 2008 r. w kwocie 300 zł brak jest wskazania by pomoc ta przyznana była w związku z koniecznością wykupienia konkretnie określonych lekarstw przepisanych na indywidualnie wskazanych receptach. W decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], którą przyznano M. K. zasiłek na zakup leków w grudniu 2008 r. w kwocie 91 zł znajduje się zaś wskazanie, iż dokumentacja w oparciu o którą wydano tą decyzję obejmuje kserokopie recept z dnia 21 listopada 2008 r. i 27 listopada 2008 r. wraz z określeniem przepisanych na tych receptach leków, jednakże bez wskazania numerów poszczególnych recept. Co za tym idzie swoje ustalenia w tym zakresie organy administracji powinny – zgodnie z wymogami określonymi w przywołanych powyżej przepisach k.p.a. precyzyjnie uargumentować w uzasadnieniu decyzji, w szczególności poprzez wskazanie w oparciu o jakie dowody je poczyniły. Odpowiednich ustaleń uzewnętrznionych w uzasadnieniu decyzji nie może przy tym zastąpić wpięcie do akt administracyjnych kserokopii materiałów, co do których można się jedynie domyślać, iż pochodzą z akt spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, w tym w szczególności braki dotyczące zebranego materiału dowodowego i kompletności uzasadnienia, uniemożliwiały sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Ocena taka byłaby w obecnym stanie sprawy przedwczesna i równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. Dopiero wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego pozwoli na dokonanie niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy w sprawie faktycznie funkcjonują w obrocie prawnym ostateczne orzeczenia dotyczące tej samej materii co objęta niniejszym postępowaniem, a jeśli tak to czy orzeczenia te dotyczą całości zagadnień objętych wnioskiem M. K. z dnia 7 stycznia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. i co za tym idzie na dokonanie oceny czy i w jakim zakresie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z uprzedniego rozpoznania ostatecznymi decyzjami tożsamych co do zakresu wniosków o przyznanie pomocy socjalnej, co niewątpliwie uzasadniałoby umorzenie postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1167/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W zakresie w jakim tożsamość takowa niezachodziłaby (względnie organowi nie udałoby się jej wykazać) koniecznym byłoby zaś wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia. Przy czym wyniki poczynionych ustaleń winny zostać szczegółowo uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Na podstawie § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2002 r., nr 163, poz.1348 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał reprezentującemu skarżącego - adwokatowi I. F. – K., kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 tytułem podatku od towarów i usług) z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie umorzenia postępowania. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie procesowy i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane". Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wykonania uchylonej decyzji w trybie art.152 p. p. s. a. /-/ T. Świstak /-/ J. Zieliński /-/ J. Szaniecka