II SA/Po 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Przedmiotem skargi P. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie wydania prawa jazdy kat. A, C oraz wydaniu prawa jazdy kat. T. SKO w K. wydając opisane rozstrzygnięcie ustaliło następujący stan prawny i faktyczny. Wyrokiem Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny z dnia [...] 2017 r. sygn. akt II K [...] orzeczono wobec P. F. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 3 lat. W związku z tym wyrokiem P. F. zatrzymano prawo jazdy (wszystkich kategorii). Dnia 12 lutego 2018 r. P. F. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. A, C i T. Starosta ww. decyzją z dnia [...] 2018 r. orzekł o odmowie wydania stronie prawa jazdy kat. A, C oraz o wydaniu prawa jazdy kat. T. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołał się na przepis art. 42 § 2 Kodeksu karnego, wskazując, że orzekanie o zakresie i okresie wymierzenia oskarżonemu środka obligatoryjnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów należy do wyłącznych uprawnień sądu powszechnego. W związku z tym decyzja administracyjna nie może zmieniać lub dalej ograniczać zakresu stosowania tego środka, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem odwołującego wykładnia systemowa, logiczna i celowościowa art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej: u.k.p.) powinna prowadzić do wniosku, że zakaz wydania prawa jazdy zawarty w treści tego przepisu odnosi się tylko do osób, które nigdy wcześniej nie posiadały uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii wymagających wyższych kwalifikacji tj. typu A, C i T i ubiegających się o wydanie prawa jazdy w tych kategoriach w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy w zakresie kat. B. Nie dotyczy zaś osób, które takie uprawnienia już wcześniej posiadały i nie zostały ich pozbawione prawomocnym wyrokiem. Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołało przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. i stwierdziło, że wynika z niego, iż starosta nie może wydać zatrzymanego prawa jazdy, które również obejmuje inne kategorie prawa jazdy, prócz tej, co do której zapadł prawomocny wyrok o jej zatrzymaniu. Wskazano, że organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie przyczynił się do zwiększenia dolegliwości związanych z orzeczoną karą, działał zgodnie z ustawą. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca konstruując przepis we wskazanej formie powiązał zatrzymanie jednej z kategorii z innymi kategoriami, co do których ta pierwsza może być uznana za ich "pochodną". Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w u.k.p. Ustawodawca uwzględniając konieczność skutecznego zapewnienia prewencji ogólnej ma prawo przyjmować regulacje dające organom administracji publicznej możliwość stosowania środków o charakterze administracyjnym niezależnych od sankcji karnych wynikających z wyroku sądu karnego. Ma zatem prawo wiązać z prawomocnym skazaniem określone skutki. W związku z tym przepisy określające te skutki mają zastosowanie nawet jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. W takim wypadku określony przez ustawodawcę skutek nie wynika bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. W świetle powyższego SKO w K. uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, a zarzuty strony pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. F. zarzucił organom orzekającym naruszenie: - art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię, - art. 42 § 2 k.k. w zw. z ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 1005 ) poprzez ich błędną wykładnię i odmowę wydania prawa jazdy kat. A i C wbrew treści prawomocnego wyroku sądu powszechnego, - art. 182 § 2 k.k.w. i art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne rozszerzenie zakresu orzeczonego przez sąd karny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż nie do przyjęcia jest sytuacja rozszerzenia przez organy administracyjne zakazu orzeczonego przez sąd karny. Wskazał, że zgodnie z art. 182 § 2 k.k.w. korespondującego z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. organ, do którego przesłanko orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia, ale tylko w zakresie orzeczonym przez sąd, a także nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd zakazu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby organ administracyjny mógł ten zakres ograniczać lub rozszerzać. To sąd karny, a nie organ administracyjny jest władny orzekać o zakresie zakazu prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i to orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień. Skarżący zaznaczył, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 kwietnia 2013 r. sygn. akt I KZP 4/13 wskazał, iż źródłem obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdem jest wyrok sądu wraz ze stanowiącym jego integralną część rozstrzygnięciem nakładającym na skazanego obowiązek zwrotu takiego dokumentu, a nie decyzja organu administracyjnego wydana na podstawie art. 182 § 2 k.k. w zw. z art. 43 § 3 k.k. Zatem prawidłowa wykładnia art. 12 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. powinna prowadzić do wniosku, że przepisy te stosuje się do tych osób, które określonych w nich kategorii nigdy nie posiadały, a wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B. Odmienna interpretacja narusza konstytucyjną ochronę praw nabytych (kat. Dodatkowych poza kat. B). Trudno też, zdaniem skarżącego, zakładać, że racjonalny ustawodawca dając sądowi powszechnemu na podstawie art. 42 § 1 i 2 k.k. prawo do wyboru i decydowania o orzeczeniu najodpowiedniejszego środka karnego w stosunku do konkretnego skazanego stwarzał równocześnie możliwość likwidowania tego prawa przez przepis u.k.p. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego . Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdza , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2018 r. orzekającą o odmowie wydania prawa jazdy kat. A, C oraz wydaniu prawa jazdy kat. T. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej: u.k.p.). Zgodnie z art.12 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy , a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii : AM, A1 , A2, A , C1, C , D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Tym samym więc w aktualnym stanie prawnym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 902/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy w O. zatrzymał P. F. prawo jazdy kat. A, B, C, T nr [...] wydane przez Starostę O. dnia [...] 2015 r. odebrane przez funkcjonariuszy policji dnia 10 sierpnia 2017 r. Następnie w wyroku z dnia [...] 2017 r. sygn. akt II K [...] Sąd Rejonowy w O. uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego oraz orzekł wobec niego na podstawie art. 42 § 2 k.k. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 3 lat, na poczet którego zaliczył skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 10 sierpnia 2017r. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że wskazane przepisy nie dają możliwości wydania skarżącemu prawa jazdy w zakresie kategorii A, C , a jednocześnie dają możliwość wydania prawa jazdy kat. T. Redakcja przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości , że orzeczony przez sąd karny środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, musi skutkować odmową wydania prawa jazdy w innych kategoriach. Rozszerzenie tego zakazu na inne kategorie prawa jazdy jest z woli ustawodawcy, którego celem było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowej kategorii, odzyskanie dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1952/17 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażenie "osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy" w rozumieniu art. 12 ust. 2 u.k.p. odnosi się do podmiotu, który ubiega się o wydanie prawa jazdy (a więc i wtórnika prawa jazdy) potwierdzającego istnienie uprawnień, których nie posiadał w chwili prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie karne. W tym znaczeniu przepis ten przewiduje negatywne skutki skazania, ale nie ingerujące w zakres orzeczenia sądu i nie narusza proporcji między sankcją orzeczoną przez sąd, a jej dalszymi konsekwencjami przewidzianymi ex lege przez ustawodawcę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/15, dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów (np. autobusu – prawo jazdy kat. D) w stanie nietrzeźwości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, w myśl którego treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16). W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, nie ma mowy o podwójnym karaniu, czy naruszeniu zasady ne bis in idem (zakaz orzekania dwa razy w tej samej sprawie). Zakaz wydania prawa jazdy określonej kategorii (innej niż określonej w wyroku karnym) nie jest kolejną karą za to samo przewinienie i nie zapada w ramach tej samej sprawy. Za taką interpretacją i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia nie tylko rygoryzm tych przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie , ale również art.31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (wyrok NSA z dnia 15 maja 2018r. 2018r., sygn. akt I OSK 2607/17, dostępny j.w.). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organ działający na podstawie ww. przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. To właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów u.k.p., a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Niewątpliwie w omawianym przypadku dochodzi do zbiegu sankcji karnej i administracyjnej, jednakże w obowiązującym stanie prawnym zasadniczo nie ma regulacji, które rozstrzygałyby zbieg przestępstwa z sankcją administracyjną i zbieg wykroczenia z sankcją administracyjną. Jedynym istotnym wyjątkiem są przepisy dotyczące niektórych naruszeń w transporcie drogowym, które jednak nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Brak jest również jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego co do sankcjonowania tej samej lub zbieżnej materii zdarzeń prawnych na gruncie zarówno norm karnych, jak i o charakterze administracyjnym. Sam zaś art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie został nigdy zakwestionowany jako niekonstytucyjny. Wreszcie w obecnym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw, by móc zastosować zasadę ne bis in idem (zakaz ponownego karania za to samo) do zbiegów prawa karnego i administracyjnego, wobec jednoznacznego brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nakazującego sądom stosowanie zarówno Konstytucji jak i ustaw. Natomiast organy administracji publicznej na podstawie art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działać na podstawie i granicach prawa - co oznacza między innymi stosowanie przepisów aktów powszechnie obowiązujących, o ile akty te nie zostaną uznane za niekonstytucyjne. Z tej przyczyny zarzuty sformułowane przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Równocześnie należy podkreślić, że organy trafnie przyjęły, że przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie obejmuje swym zakresem kategorii T. W związku z tym istniały podstawy do zwrotu skarżącemu prawa jazdy tej kategorii. Reasumując należy stwierdzić, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności prawem (a nie z wyrokiem sądowym) Sąd - wbrew zarzutom skargi – nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego (zarzucanych przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. oraz art. 42 § 2 k.k.) bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., które regulują kwestię cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.