II SA/Po 669/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody z dnia 26 czerwca 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r., znak: [...] Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 28 grudnia 2021 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek nr [...] – etap III) na działce o nr ewid.[...], obr. [...], jedn. Ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po ponownym przeanalizowaniu projektu budowlanego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty wnioskującej tj. okoliczności wskazujące, że przedmiotowa inwestycja narusza stosunki wodne, wysokości projektowanych budynków względem istniejącej zabudowy, czy odległości od granicy. W ocenie organu inwestycja nie koliduje z przepisami prawa budowlanego oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część I, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 września 2013r. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z dnia 27 września 2013 r. - jednostka bilansowa planu: [...], Przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. W związku z tym, ani twierdzenia wnioskodawczyni, ani też wyniki prowadzonego na obecnym etapie postępowania dowodowego prowadzonego nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pismem z dnia 13 maja 2025 r. M. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła zażalenie na wyżej opisane postanowienie Starosty. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r., znak: [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach sprawy Starosta [...] dokonując oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, doszedł do prawidłowego przekonania, że na obecnym etapie postępowania, nie wynika by kontrolowana decyzja była obarczona wadą, na podstawie której zostało wznowione postępowanie administracyjne. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie, które jest procedowane niezależnie od postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r. M. B., reprezentowana przez radcę prawnego (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie Wojewody. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.: - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; dalej jako: "Warunki techniczne"), w brzmieniu sprzed nowelizacji, poprzez przyjęcie, że przepis dopuszczał usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy; - § 13 w zw. z § 12 Warunków technicznych, poprzez brak rozważenia czy realizacja inwestycji będzie ograniczać potencjalną rozbudowę istniejących budynków oraz powstanie nowej zabudowy; - § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 w zw. z § 29 Warunków technicznych, poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami budowlanymi, planowana inwestycja nie będzie powodować zalewania wodami opadowymi działek sąsiednich, jak również wprowadzać ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, co poskutkowało uznaniem wnioskodawcy, jako właściciela nieruchomości, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu, nie posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a."), poprzez dokonanie pobieżnej analizy sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącej, a także dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewody z 26 czerwca 2025 r., znak: [...] oraz zobowiązanie organu odwoławczego do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 134 z późn. zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując zatem w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest zatem prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być jednocześnie dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20). Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona (por. wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 706/24). Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16). W postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Nadmierne szafowanie wydawaniem postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji mogłoby całkowicie deprecjonować ową trwałość. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z 29 lipca 2014 r., II OSK 527/13, iż wstrzymanie wykonania decyzji powinno być uznawane za "środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach" (por. W. Chróścielewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 152.) W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 18 listopada 2024 roku wniosła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2021 roku, nr [...] i jednocześnie wniosła o wstrzymanie jej wykonania. Zakwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...], którą Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek nr [...] – etap III) na działce o nr ewid.[...], obr. [...], jedn. Ewid. [...]. Starosta [...] postanowieniem z dniu 22 stycznia 2025 roku ([...]) odmówił wstrzymania wykonania decyzji w dniu 28 grudnia 2021 r., i w tym samym dniu wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Podstawowe znaczenie przy ustalaniu stron w postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ma art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, w którym pojęcie strony zostało zawężone do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud., przez pojęcie "obszar oddziaływania" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie nieruchomości, w tym przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji, organ powinien to incydentalne postępowanie wyjaśniające przeprowadzić z poszanowaniem reguł procesowych k.p.a. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała (bądź nie) przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 k.p.a.) oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Organy orzekajcie w niniejszej sprawie dokonały rozważań w powyższym zakresie, czyniąc zadość zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Wojewoda trafnie doszedł do wniosku, że w sprawie nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w art. 152 § 1 k.p.a., wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 18 grudnia 2021 r. na podstawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samo wszczęcie postępowania wznowieniowego ani nawet uznanie we wznowionym postępowaniu, że ewentualna strona została pominięta, nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14). Ponadto nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa. Dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej wymaga prawdopodobieństwa "uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", nie zaś jedynie prawdopodobieństwa zaistnienia jakiegokolwiek naruszenia w toku postępowania administracyjnego. W rezultacie ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie twierdzenia dotyczące przesłanek wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na brak statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i jej pominięcia jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie mogły odnieść żądanego skutku. Przedstawione okoliczności pozwalały na wszczęcie wznowionego postępowania i organ pierwszej instancji zobowiązany był wznowić postępowanie w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dopiero na tym etapie postępowania zbadać, czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może jednak w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 967/16). Samo uznanie, że skarżącej przysługiwał interes strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 grudnia 2021 roku nie wykluczał, że na tym etapie postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie nie potwierdzał wystąpienia przesłanki wznowienia o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), czyli uznanie przez organ prowadzący postępowanie wnioskodawców za strony pominięte w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie świadczył o przystąpieniu przez organ pierwszej instancji do badania w postępowaniu wyjaśniającym posiadania przez skarżące przymiotu strony. Co do zasady, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje dopiero w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3523/18). Powyższe ustalenia doprowadziły organy do prawidłowego wniosku, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka, o jakiej mowa w art. 152 § 1 k.p.a., wskazująca na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 28 grudnia 2021 roku na podstawie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem odmowa wstrzymania wykonania decyzji była z prawidłowa. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie, wziął przy tym pod uwagę dostępne na tym etapie postępowania okoliczności. Zarzuty i twierdzenia strony skarżącej odnoszące się do pozwolenia na budowę, w szczególności odnoszące się do odległości spornej inwestycji od granic działek sąsiednich, zalewania wodami opadowymi, zapewnienia naturalnego doświetlenia oczy osuwania ziemi oraz ograniczenia potencjalnej zabudowy mogły zostać uznane za za niewystarczające do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. związane z odmową uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, nie mogły być rozpatrywane i nie mogły mieć kluczowego znaczenia dla kontroli kwestionowanego postanowienia. Zarzuty te mogą być rozpatrywane tylko w skardze na decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawę wznowienia postępowania. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.