II SA/Po 715/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części; uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1oraz 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."), oraz art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, ze zm.), stwierdziło nieważność pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., tj. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na N.J. w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionym [...] kwietnia 2016 r., A.J., zwany dalej Skarżącym, wniósł do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz N. i M. J.. Do wniosku załączył PIT za 2014 r., świadectwo pracy z dnia [...] lutego 2016 r. oraz umowę o pracę na okres próbny od [...] marca 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na rzecz N. J. (pkt 1 decyzji) i M. J. (pkt 2 decyzji). Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarżący poinformował o zmianie adresu zamieszkania od sierpnia 2017 r. Oświadczył również, że świadczenie 500+ będzie pobierał w gminie K.. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze zmianą miejsca zamieszkania Skarżącego wraz z rodziną od dnia [...] września 2017 r. Skarżącemu nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z upoważnienia wójta Gminy K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2016 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżący nie został wezwany do wykazania dochodu uzyskanego z tytułu podjęcia zatrudnienia za miesiąc kwiecień 2016 r., choć Prezydent Miasta [...] posiadając umowę wiedział o podjęciu zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., wskazaną we wstępie, stwierdziło nieważność pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., tj. w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na N.J. w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia [...] marca 2016 r. Skarżący podjął zatrudnienie u przedsiębiorcy, u którego ma zawartą kolejną umowę do dnia [...] czerwca 2018 r. Z wyliczeń organu I instancji wynikało, że dochód na członka rodziny wynosił [...] zł, przy uwzględnieniu dochodów Skarżącego (miesięczny średni dochód [...] zł) i jego małżonki ([...] zł). Jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] października 2017 r., w miesiącu kwietniu 2016 r. uzyskał dochód w kwocie [...] zł. Tym samym nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego, wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., zwanej dalej u.p.p.w.d.), co powoduje, że nie przysługuje świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. Organ podkreślił, że wystąpiło rażące naruszenie prawa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania ze względu na zaniedbania pracownika przyznającego świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej świadczenie, a także stwierdzającej jej nieważność, stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm., zwanej dalej ustawą), która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy), a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł. Zgodnie z art. 48 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Skarżący zatem zasadnie przedłożył PIT za 2014 r. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci definiuje pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny. Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. We wspomnianym art. 7 ust. 1-3 ustawy przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Przy czym w razie uzyskania dochodu warunkiem jego doliczenia jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Niezwykle istotne dla zastosowania tego przepisu jest jego końcowe sformułowanie, a mianowicie wskazanie, że "dochód uzyskany" ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą tego przepisu jest bowiem urealnienie dochodu rodziny wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego; konieczne jest więc ustalenie dochodu w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny (zob. wyrok WSA w Kielcach dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 365/17). Prawidłowe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga ustalenia, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, był uzyskiwany także w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skoro świadczenie wychowawcze ustalane jest na okres 1 kwietnia 2016 do 30 września 2017, to rokiem kalendarzowym poprzedzającym ten okres jest rok 2015, zaś okresem o jakim mowa w art. 7 ust. 3 jest okres po roku 2015, czyli od 1 stycznia 2016 r. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 878/17). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r. Nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, CBOSA). Należy wskazać, że przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zgodnie z przeważającym poglądem judykatury i doktryny, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 2542/15, 13 lipca 2017 r., I OSK 2721/15, wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2323/16, CBOSA). Wymaga podkreślenia, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013 r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14, CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA). W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy części decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2016 r., przyznającej Skarżącemu świadczenia wychowawcze na rzecz córki N. J. w wysokości 500 zł miesięcznie. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie w szczególności na uzupełnionym materiale dowodowym – zaświadczeniu z dnia [...] października 2017 r., wydanym w odpowiedzi na wniosek Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] września 2017 r. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji. Oceny legalności decyzji dokonuje się wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. W konsekwencji Sąd uznał, że doszło naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.