II SA/Po 732/25

Dnia 4 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 roku sprawy ze sprzeciwów D. B. i G. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a. – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. G. i P. G. (dalej również: zainteresowani) od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 4 czerwca 2024 r. znak [...] wydanej w przedmiocie warunków zabudowy – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 4 czerwca 2024 r. znak [...] Burmistrz Gminy [...] ustalił na wniosek G. B. i D. B. (dalej również: wnioskodawcy) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, na terenie działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], w gminie [...]. Podana we wniosku charakterystyka planowanej zabudowy jest następująca: istniejąca zabudowa zajmuje 264 m˛ powierzchni działki, po rozbudowie ma być powiększona w zakresie od 105 m˛ do 195 m˛; szerokość elewacji frontowej budynku od 13 m do 20 m; jedna albo dwie kondygnacje nadziemne; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 2,3 m do 4 m (wysokość do kalenicy od 6,5 m do 9 m); dach jednospadowy, kalenica równoległa do frontu działki. Budynek po rozbudowie będzie miał jedną ze ścian w granicy z działką nr [...]; obiekt będzie wymagał dostaw wody i energii elektrycznej z istniejących przyłączy do sieci. Do wniosku załączono m.in. mapę z rozplanowaniem rozbudowanego budynku na terenie działki nr [...]; fakturę VAT za dostawę energii elektrycznej do gospodarstwa domowego w [...] dla nabywcy G. B.; pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego adresowanego do wnioskodawcy z informacją o wysokości stawki na ubezpieczenie społeczne. W toku postępowania na zlecenie Burmistrza sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na bazie której przygotowano projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy z dnia 5 kwietnia 2024 r. Oba dokumenty zostały sporządzone przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również: u.p.z.p.). Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Starosty Powiatu [...], Marszałka Województwa [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...]., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: RZGW w [...]), Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków w [...]. Organy współdziałające przedstawiły w tej sprawie wymagane stanowiska. W dniu 24 kwietnia 2024 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek poprzez wskazanie, że ścieki z rozbudowanego budynku mają być odprowadzane do dwóch szamb, oznaczonych na załączonej mapie. W związku z uwagami zawartymi w decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia 19 kwietnia 2024 r., na zlecenie Burmistrza przygotowano poprawiony projekt decyzji datowany na 29 kwietnia 2024 r. Projekt ten został przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi RZGW w [...], który wydał w tej sprawie uzgodnienie w formie decyzji z dnia 13 maja 2024 r. Decyzją z dnia 4 czerwca 2024 r. Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, uznając, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję tę doręczono stronom postępowania, w tym M. G. i P. G. (dalej również: zainteresowani) w dniu 6 czerwca 2024 r., którzy następnie w dniu 17 czerwca 2024 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od tej decyzji. Zainteresowani podnieśli, że inwestycja jest sprzeczna z odległościami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Technologii z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 24 lipca 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo [z dnia 23 lipca 2024 r.] pełnomocnika (radcy prawnego) wnioskodawcy G. B., w którym pełnomocnik odniósł się do odwołania. Pełnomocnik podniósł, że zainteresowani M. G. i P. G. nie są prawowitymi właścicielami działki nr [...], a zatem postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone. Ponadto, ewentualnie wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik wyjaśnił, że działka nr [...] jest własnością H. L., o czym świadczy kopia pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. [zaświadczenie] o treści wpisów w zamkniętej księdze wieczystej "[...]", prowadzonej dla działki nr [...] – i to H. L. powinien być uznany za stronę postępowania. Wskazał ponadto na postanowienie Kolegium z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie znak [...] o pozyskanie informacji dotyczącej nieruchomości w [...] na okoliczność istnienia "zasadniczych wątpliwości w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów oraz ksiąg wieczystych". W dniu 31 lipca 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo H. L., w którym zwrócił się on o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony, gdyż jest "rzeczywistym" sąsiadem wnioskodawców jako właściciel działki nr [...]. Podał, że nie sprzeciwia się inwestycji objętej wnioskiem. Do pisma dołączył kopię zaświadczenia z Sądu Rejonowego w [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. o treści wpisów w zamkniętej księdze wieczystej "[...]" prowadzonej dla działki nr [...] oraz kopie dwóch postanowień Sądu Rejonowego w [...] - z dnia 16 czerwca 2000 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po G. L. (sygn. akt [...]) oraz z dnia 24 stycznia 2002 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po P. L. (sygn. akt [...]), z których wynika, że całość spadku nabył H. L.. W dniu 8 sierpnia 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo D. B. z poparciem stanowiska wnioskodawcy oraz z "wnioskiem o ewentualne zawieszenie postępowania odwoławczego" do czasu złożenia do akt sprawy przez skarżących zaświadczenia o bezprawnie zamkniętej księdze wieczystej "[...]". Po wstępnej analizie sprawy Kolegium wystąpiło do Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...] (dalej również: Sąd Rejonowy), jako sądu prowadzącego księgę wieczystą dla nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz nr [...] w [...] (nr księgi wieczystej [...]) o wyjaśnienia: 1) jaka jest treść ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, zamieszczonego dnia 3 listopada 2020 r. ("wzmianka [...]"); 2) czego dotyczyły skarga i apelacja ("wzmianki o wpisach [...] oraz [...]"); 3) jaka jest treść wpisu w dziale III ("wzmianka [...]"). W odpowiedzi Sąd Rejonowy w piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r. wyjaśnił, że wyżej wskazane wzmianki "[...]" i "[...]" dotyczyły spraw zakończonych prawomocnym oddaleniem żądania, zaś wzmianka "[...]" dotyczy sprawy, w której odmówiono wszczęcia postępowania z urzędu w związku z brakiem podstaw; w dziale III księgi wieczystej nr [...] nigdy nie doszło do wpisów ostrzeżenia w związku z powołanymi wzmiankami "[...], [...], [...]". Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 sierpnia 2025 r. w pierwszej kolejności odniosło się do kwestii formalnej dotyczącej statusu wnoszących odwołanie jako stron postępowania, gdyż warunkuje to możność merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w drugiej instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że z treści wpisów w KW [...] wynika, że zainteresowani wnoszący odwołanie są tam ujawnieni jako właściciele działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] – i z tego względu są stronami postępowania, gdyż sprawa dotyczy ich interesu prawnego zgodnie z art. 28 k.p.a. Według Kolegium interes prawny zainteresowanych wyraża się choćby w uprawnieniu do wysuwania roszczeń o zaprzestanie immisji, tj. działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych związanych z rozbudową budynku gospodarskiego na działce sąsiedniej – i to w granicy z ich nieruchomością. Organ odwoławczy podniósł, że nie uwzględnił twierdzeń inwestorów co do tego, że zainteresowani nie są właścicielami działki nr [...]. Przeczy temu treść wspomnianych wyżej wpisów w KW [...] Organ zauważył w tym względzie, że w myśl przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2025 r., poz. 341) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje (art. 3). Przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania (art. 4). Ponadto organ wskazał na treść art. 10 powołanej ustawy, dotyczący usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Następnie Kolegium stwierdziło, że księga wieczysta nr [...] nie ujawnia żadnych ostrzeżeń co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, a zatem organ nie ma podstaw, by zainteresowanym odmówić przymiotu bycia właścicielami działki nr [...], bez względu na ewentualne roszczenia H. L. w zakresie prawa własności tej działki. Odnosząc się zaś do meritum sprawy, organ II instancji stwierdził, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. Kolegium wskazało na treść art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisy § 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) - dalej: rozporządzenie, które znajduje w tej sprawie zastosowanie z uwagi na § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Organ odwoławczy uznał za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w tej sprawie (jako front terenu został przyjęty odcinek 45 m odpowiadający szerokości granicy działki nr [...] z drogą publiczną; granice obszaru zostały wyznaczone wokół terenu pod inwestycję w odległości trzykrotność frontu - 135 m). Natomiast miał zastrzeżenia co do sposobu wykonania analizy, jak też braku należytego zbadania kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także prowadzenia postępowania mimo niekompletnego wniosku. W odniesieniu do ostatniej z tych kwestii Kolegium stwierdziło, że do wniosku nie załączono rysunku przedstawiającego planowaną zabudowę, a jedynie mapę z zaznaczoną działką i obrysem planowanego budynku po rozbudowie. Organ stwierdził, że wniosek nie jest zgodny z wymogami z art. 52 ust. 2 pkt 2b [powinno być: pkt 2 lit. b – uw. wł. Sądu] w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem rysunek powinien obrazować sposób rozbudowy budynku, a także jego przebudowy – tak opisano to we wniosku, a nie wyjaśniono, na czym ta przebudowa miałaby polegać – z podaniem gabarytów, spójnych z parametrami podanymi w części tekstowej wniosku. W kwestii oceny sposobu wykonania analizy, organ odwoławczy stwierdził, że analiza powinna objąć wszelką zabudowę z obszaru i opisywać jej parametry, bez względu na funkcję zabudowy, a tymczasem autor analizy zebrał wyłącznie dane zabudowy o funkcji zagrodowej i na tej podstawie stwierdził kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Według organu, dane o cechach i parametrach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały pominięte, co jest błędem. Według Kolegium, dopiero w wyniku prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, na podstawie ustalonych wymagań co do nowej zabudowy, będzie można zbadać, czy w stosunku do planowanej inwestycji zachodzi spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza wykonana w sprawie nie spełnia tych wymagań, bowiem dane o całej zabudowie z obszaru analizowanego powinny zostać przedstawione w tabeli tak, by były czytelne i nadawały się do porównania z zabudową na działkach oznaczonych na mapie. Analiza w części opisowej musi być spójna z częścią graficzną. Na mapie powinny zostać oznaczone (np. obwódką) numery działek z obszaru, przyjęte do analizy – tak, by można było zorientować się co do położenia danej działki opisanej w części tekstowej. Kolejnym wskazanym przez organ II instancji problemem jest to, że inwestorzy nie dołączyli do wniosku dowodu na spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie dostaw wody i energii elektrycznej – a co powinno wynikać z oświadczeń dostawców tych surowców. Dowodem takim nie jest rachunek za dostawę prądu do gospodarstwa domowego. Prąd ma tu bowiem zasilać budynek gospodarczy po rozbudowie – z określoną mocą 16 kW. Kolegium końcowo uznało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., wobec czego zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wytycznych co do dalszego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do złożenia kompletnego i jednoznacznego wniosku, a następnie na tej podstawie uzyskać poprawną analizę i dokonać oceny spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W razie stwierdzenie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z oparciem się na przytoczonych przepisach rozporządzenia. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że błędem jest ustalenie warunków zabudowy w sposób nieprecyzyjny, jedynie przez podanie ich górnego dopuszczalnego pułapu, a z osnowy decyzji wynika, iż w ramach warunków zabudowy parametry: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości ustalono w wartościach maksymalnych, co jest działaniem nieprawidłowym. W taki sposób potencjalnie dopuszcza się możliwości dowolnego zaprojektowania przyszłego budynku, gdyż wskazane parametry są ograniczone tylko jedną wartością skrajną. W tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa sądowego, stwierdzając, że przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Dwa odrębne sprzeciwy od powyższej decyzji kasacyjnej wnieśli inwestorzy D. B. i G. B.. Sprzeciw D. B. został zarejestrowany pod sygn. akt II SA/Po 732/25, a sprzeciw G. B. pod sygn. akt II SA/Po 733/25. D. B. (dalej również: skarżąca; strona) w swoim sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzuciła, że "uwzględniła zażalenie osób, które nie są stronami w sprawie, ponieważ nie są właścicielami sąsiadującej działki numer [...] i ze względu na to nie mają prawa do uczestniczenia w sprawie". Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że "[d]ecyzja Kolegium jest niesłuszna z tego powodu, że uwzględniła zażalenie osób, które nie są stronami w sprawie i żadnych odwołań nie mogą składać". Podniosła, że "[w]łaścicielem działki sąsiedniej, tj. numer [...], a przez to naszym sąsiadem, jest H. L., syn i jedyny spadkobierca P. L.. Wynika to z zaświadczenia z księgi wieczystej [...]", które to przedłożone do sprawy zaświadczenie zostało całkowicie zignorowane, pomimo tego że w swojej treści podaje prawdziwy stan własności. Strona podniosła również, że "[k]sięga ta została bezprawnie uznana za zamkniętą", gdyż niedopuszczalne jest, by "pomimo braku wykreślenia prawa własności z księgi dawnej, która jest normalną księgą wieczystą[,] tyle że założoną przed 1 stycznia 1947 r., prawo to znalazło się w innej księdze". Według niej "obecnie używa się faktu zamknięcia tej księgi dawnej wyłącznie w celu wskazania jakiegokolwiek pozoru prawnego argumentu uzasadniającego wykreślenie ostrzeżenia o prowadzeniu dla działki numer [...] dwóch ksiąg wieczystych wpisanego wcześniej w [...] i bezprawnie usuniętego". Ponadto strona podkreśliła, że to nie niej spoczywa obowiązek wyjaśnienia swoistego dualizmu wytworzonego przez organy administracji publicznej (powiatową ewidencję gruntów), lecz na tych organach lub na M. i P. G.. Skarżąca wskazała też na to, że w sprawie sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w tym zakresie toczy się sprawa administracyjna, która aktualnie po uchyleniu przez WSA w Poznaniu (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Po 301/25) decyzji [Wielkopolskiego] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WWINGiK) czeka na dalszy bieg w II instancji administracyjnej. G. B. (dalej również: skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w swoim sprzeciwie od decyzji Kolegium z dnia 26 sierpnia 2025 r., zaskarżając ją w całości, zarzucił tej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, poprzez rozpoznanie odwołania, mimo że M. i P. G. nie przysługuje przymiot strony postępowania z uwagi na fakt, że działka nr ewid. [...] jest własnością H. L. - spadkobiercy P. L., czego dowodem jest zaświadczenie dotyczące "księgi wieczystej [...]". G. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium działało błędnie, skoro nie umorzyło postępowania odwoławczego ze względu na fakt, że M. i P. G. "nie legitymują się przymiotem strony, gdyż nie są prawowitymi właścicielami działki nr ewid. [...] obr. [...] gm. [...]". Skarżący argumentował, że księgi dawne, pomimo utraty mocy prawnej, zachowały na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg moc dokumentów urzędowych, dlatego też wymienione zaświadczenie, które zostało złożone w toku postępowania odwoławczego, jest dokumentem urzędowym ze skutkami dokumentu urzędowego na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. Zauważył przy tym, że zainteresowani "w licznych postępowaniach nie zaprzeczyli treści wpisów (własności i ostrzeżenia) w przedmiotowym zaświadczeniu" i nie tylko nie udało im się wykreślić z księgi dawnej wpisu prawa własności, ale również nie doprowadzili do wykreślenia wpisu ostrzeżenia o prowadzeniu dla działki nr [...] dwóch ksiąg wieczystych. Według strony zamknięcie księgi wieczystej "[...]", choć samo w sobie bezprawne, jest wyłącznie czynnością administracyjno-techniczną i nie ma żadnego wpływu na moc prawną ujawnionego w niej wpisu prawa własności. Na skutek ustalenia, że dla nieruchomości w roku 1975 r. założono drugą księgę wieczystą KW [...], a następnie KW nr [...] referendarz sądowy oddalił wniosek H. L. i jednocześnie wpisał ostrzeżenia w księdze dawnej, co oznaczało, że przedmiotową księgę dawną nie dotknął skutek prawny wynikający z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. nie utraciła ona mocy prawnej i nie podlegała zamknięciu z urzędu. Według strony, wykazano zatem i ustalono bezspornie, że "księga dawna KW [...] po dacie 1 stycznia 1989 r. funkcjonowała i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym jako niezamknięta i normalna księga wieczysta, co wynika z odpisów księgi wieczystej". Dlatego też organ II instancji wadliwie uznał, że z uwagi na treść wpisów w KW nr [...] domniemywa się, że właścicielami działki są M. i P. G., jest bowiem faktem niepodważalnym, że dla działki nr ewid. [...] prowadzone są dwie księgi wieczyste, w tym "[...]", w której jako właściciel widnieje P. L., którego spadkobiercą jest H. L.. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie "w rozważaniach organów całkowicie ignoruje się treść dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie, z której jednoznacznie wynika, że do dziś hipotecznym właścicielem działki [...] położonej w [...] gm. [...] jest P. L.[,] a dziś jego syn H. L., na tle bezkrytycznej akceptacji rażąco bezprawnych działań Referendarza Sądowego polegających na[:] 1. zamknięciu Dawnej Księgi Wieczystej bez jednoczesnego przeniesienia i wykreślenia istniejącego wpisu prawa własności P. L.[;] 2. wykreśleniu ostrzeżenia z KW [...] jako, że zaświadczenie nie jest Księgą Wieczystą". Ponadto skarżący zarzucił, że Kolegium miało wiedzę o tym, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela działki nr ewid. [...] i w takiej sytuacji powinien było zawiesić postępowanie odwoławcze z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub co najmniej wstrzymać wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Przekazując obydwa sprzeciwy, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 733/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 732/25 i II SA/Po 733/25, które dalej były prowadzone pod wspólną sygn. akt II SA/Po 732/25. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Po 732/25 Sąd na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a., przekazał przedmiotową sprawę do rozpoznania na rozprawie. W toku postępowania, D. B. w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2026 r. wniosła na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie niniejszego postępowania ze sprzeciwu od decyzji Kolegium z dnia 26 sierpnia 2025 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 86/26, toczącej się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu ze skargi na decyzję WWINGiK z dnia 17 listopada 2025 r. odmawiającą sprostowania ewidencji gruntów i budynków. W jej ocenie "postępowanie dotyczące ewidencji gruntów i budynków może się zakończyć uwzględnieniem w tej ewidencji dla działki nr ewid. [...] dawnego prawowitego właściciela P. L., którego spadkobiercą jest H. L., co jest istotne z punktu widzenia przedmiotowego postępowania - wobec konieczności właściwego określenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy". Na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. Sąd postanowił oddalić wniosek D. B. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie zaskarżona w drodze sprzeciwu (poprzez wniesienie dwóch odrębnych sprzeciwów) przez D. B. i G. B. decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 26 sierpnia 2025 r., w której organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną przez M. G. i P. G. decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 4 czerwca 2024 r. wydaną w przedmiocie warunków zabudowy i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Idąc dalej, Sąd podkreśla, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto warto dodać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przepisy art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3076/20, 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 7/23 i 5 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 151/24 - dostępne jw.). Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2019/25, dostępny jw.). Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest bowiem wyrazem zakwestionowania przez stronę zasadności (zachodzenia podstaw) uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Po 649/17 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Wr 854/25 - dostępne jw.). Przywołane wyżej przepisy art. 64b § 3, art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt GSK 1170/20, dostępny jw.). W postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.). Przedstawione uwagi w pełni odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Są one istotne dla dwóch wzajemnie powiązanych kwestii, jakie występują w niniejszej sprawie – pierwsza dotyczy ewentualnego zawieszenia postępowania sądowego, a druga zakresu, w jakim sąd administracyjny powinien kontrolować ustalenia organu odwoławczego wydającego decyzję kasacyjną. Obie wiążą się zaś z podnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego i w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego okolicznościami dotyczącymi statusu stron postępowania podmiotów wnoszących odwołanie od decyzji organu I instancji. W związku z tym, skoro M. G. i P. G. – którzy zainicjowali postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie – nie mogą brać udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, Sąd nie może formułować żadnych rozstrzygających ocen co do tego, czy mają oni status stron postępowania administracyjnego i czy mogli wnieść skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji. Z perspektywy formalnej, na gruncie przepisów art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a., wystarczające było dla Sądu stwierdzenie przez organ II instancji, że odwołanie w sprawie wniosły podmioty biorące udział w postępowaniu przed organem I instancji jako strony postępowania [formalnie właściciele sąsiedniej działki nr [...]], co warunkowało możność merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji. Organ odwoławczy nie uczynił tego arbitralnie, lecz ustalił na podstawie akt postępowania i danych wieczystoksięgowych. Organ II instancji wyjaśnił, że z treści wpisów w KW [...] wynika, że zainteresowani wnoszący odwołanie są tam ujawnieni jako właściciele działki nr [...] graniczącej z sąsiednią działką nr [...], na której lokalizowana jest rozbudowa budynku – i to w granicy z ich nieruchomością (działką nr [...]). Przy tym, organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń inwestorów, że zainteresowani nie są właścicielami działki nr [...] i odwołał się do art. 3, art. 4 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 341 ze zm.). Kolegium stwierdziło, że księga wieczysta nr [...] nie ujawnia żadnych ostrzeżeń co do niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, zatem organ nie ma podstaw, by zainteresowanym odmówić przymiotu bycia właścicielami działki nr [...], bez względu na ewentualne roszczenia H. L. w zakresie prawa własności tej działki. Warto też zauważyć, że Kolegium w tym zakresie odwołało się również do pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia 19 sierpnia 2025 r. [sygn. [...]], w którym wyjaśniono, że wzmianki "[...]" i "[...]" dotyczyły spraw zakończonych prawomocnym oddaleniem żądania, zaś wzmianka "[...]" dotyczy sprawy, w której odmówiono wszczęcia postępowania z urzędu w związku z brakiem podstaw; w dziale III księgi wieczystej nr [...] nigdy nie doszło do wpisów ostrzeżenia w związku z powołanymi wzmiankami "[...], [...], [...]". Sąd podkreśla, że nie jest władny w niniejszym postępowaniu oceniać merytorycznej prawidłowości takiego stanowiska organu, jak też argumentacji strony wnoszącej sprzeciw, która odwoływała się do treści zaświadczania o treści zamkniętej księgi wieczystej "[...]" i argumentowała, że księgi dawne, pomimo utraty mocy prawnej zachowały na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. z 1986 r. nr 28, poz. 141). Sąd jedynie ubocznie zauważa, że istotnie – księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 5 ust. 1, zachowują znaczenie dokumentów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CSK 153/08, LEX 484691), co też wiąże się z domniemaniem ich prawdziwości (art. 244 § 1 k.p.c.). Jednakże nie przysługuje im obecnie status taki, jaki posiadają księgi wieczyste, w tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. np. wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt I C 571/12, LEX nr 1845600 i wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 941/18 i 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1464/21, dostępne jw.). Przede wszystkim jednak trzeba mieć na uwadze, że niniejsze postępowanie nie służy do weryfikacji czynności zamknięcia dawnej księgi wieczystej ani prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do stanowiska G. B., że skoro Kolegium miało wiedzę o tym, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela działki nr ewid. [...], to w takiej sytuacji powinien było zawiesić postępowanie odwoławcze z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub co najmniej wstrzymać wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, należy jeszcze raz przypomnieć, że M. G. i P. G. (zainteresowani, którzy wnieśli odwołanie) nie mogą brać udziału w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Wobec tego Sąd nie może formułować żadnych rozstrzygających i wiążących ocen co do tego, czy mają oni status stron postępowania administracyjnego i wobec tego mogli wnieść skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji. Z formalnego punktu widzenia wystarczające było takie przedstawienie okoliczności faktycznych dotyczących wniesienia odwołania i zainicjowania postępowania odwoławczego, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji Kolegium. W konsekwencji Sąd nie mógł również oceniać zachodzenia podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego z urzędu przez organ II instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miałoby według strony nastąpić z uwagi na to, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie sprostowania wpisów w ewidencji gruntów w zakresie właściciela działki nr [...]. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niniejszego postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 26 sierpnia 2025 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt II SA/Po 86/26 ze skargi na decyzję WWINGiK z dnia 17 listopada 2025 r. odmawiającą sprostowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie właściciela działki nr [...]. Jak już wspomniano, Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu merytorycznie rozstrzygać co do kwestii właściwego określenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1311/22, dostępny jw.). Rozstrzygnięcie zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (por. wyrok np. NSA z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 7047/21, dostępny jw.). Ze względu na granice sprawy wywołanej wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej odmowy wpisu określonej osoby jako właściciela do ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...]. Tym samym wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych jak i prawnych, nie mógł być uwzględniony. Nadto, uwzględnienie wniosku w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby wypaczać sens tego rodzaju postępowania sądowego, w którym sprawa modelowo powinna być szybko rozpoznana. Trzeba mieć zatem na uwadze i to, czy ewentualne zawieszenie takiego postępowania nie godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 5901/21, dostępny jw.). Podsumowując tę część rozważań, Sąd końcowo stwierdza, że wskazana przez D. B. podstawa faktyczna, uzasadniająca żądanie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 86/26 ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 listopada 2025 r. odmawiającą sprostowania ewidencji gruntów i budynków [w zakresie właściciela działki nr [...]], nie mogła być uwzględniona z wyżej wyłożonych powodów. Domniemany wynik tej ostatniej sprawy nie mógł mieć znaczenia w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu właściwego w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie mógł bowiem w niniejszej sprawie wiążąco rozstrzygnąć co do "właściwego określenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy". W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 12, art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich formułuje zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), a drugi zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z kolei w ostatnim zakreślono granice uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Stąd też, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. przed wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. – jak tego wymagają przepisy art. 64a i art. 151a § 1 p.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji zasadnie wskazał, że wystąpiły podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie wyznaczają zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy rozpoznające sprawę (patrz np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, dostępny jw.). To organ administracyjny pierwszej instancji zasadniczo prowadzi postępowanie dowodowe (wyjaśniające) i jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie poddawany jest ocenie prawnej i aktowi subsumcji. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji stanowią wskazane przez ten organ i Kolegium przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), jak w szczególności art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 5a tej ustawy oraz przepisy § 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy wyraził istotne zastrzeżenia co do sposobu wykonania analizy, jak też braku należytego zbadania kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a także prowadzenia postępowania mimo niekompletnego wniosku. W odniesieniu do ostatniej z tych kwestii Kolegium stwierdziło, że wniosek nie jest zgodny z wymogami z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem rysunek powinien obrazować sposób rozbudowy budynku, a także jego przebudowy – jak to opisano we wniosku, a nie wyjaśniono, na czym ta przebudowa miałaby polegać – z podaniem gabarytów, spójnych z parametrami podanymi w części tekstowej wniosku. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. przewiduje zaś, że wniosek powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Co do oceny sposobu wykonania analizy, organ odwoławczy stwierdził zaś, że analiza powinna objąć wszelką zabudowę z obszaru i opisywać jej parametry, bez względu na funkcję zabudowy, gdy tymczasem autor analizy zebrał wyłącznie dane zabudowy o funkcji zagrodowej i na tej podstawie stwierdził kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Według organu, dane o cechach i parametrach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostały pominięte, co jest błędem. Według organu II instancji, dopiero w wyniku prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, na podstawie ustalonych wymagań co do nowej zabudowy, będzie można zbadać, czy w stosunku do planowanej inwestycji zachodzi spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ argumentował, że analiza wykonana w sprawie nie spełnia tych wymagań, bowiem dane o całej zabudowie z obszaru analizowanego powinny zostać przedstawione w tabeli tak, by były czytelne i nadawały się do porównania z zabudową na działkach oznaczonych na mapie; analiza w części opisowej musi być spójna z częścią graficzną; na mapie powinny zostać oznaczone numery działek z obszaru, przyjęte do analizy – tak, by można było zorientować się co do położenia danej działki opisanej w części tekstowej. Nadto organ ostrzegł, że inwestorzy nie dołączyli do wniosku dowodu na spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie dostaw wody i energii elektrycznej – a co powinno wynikać z oświadczeń dostawców tych surowców. Według organu, takim dowodem nie jest rachunek za dostawę prądu do gospodarstwa domowego, bowiem prąd ma tu zasilać budynek gospodarczy po rozbudowie – z określoną mocą 16 kW. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją zasadnicze i uprawnione wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wielość stwierdzonych przez Kolegium uchybień w decyzji organu I instancji oraz wadliwość uzyskanej przez ten organ analizy architektoniczno-urbanistycznej spowodowała, że decyzja ta została uznana za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest tak w istocie, gdyż bez prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie sposób rozstrzygnąć co do parametrów zabudowy dopuszczalnej na danym terenie do zrealizowania (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2327/17, dostępny jw.). Co za tym idzie, organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego (subsumcja), przez organ drugiej instancji aktualizuje się wtedy, gdy materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji – przy ewentualnym jego uzupełnieniu na etapie odwoławczym – pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest tak natomiast wtedy, gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w celu ustalenia prawdy materialnej. Nie jest też tak wtedy, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej istotnej części. Wskazane przez organ II instancji okoliczności, jak: braki analizy architektonicznej, pomijającej ujęcie całości parametrów zabudowy i zagospodarowania na wszystkich działkach z obszaru analizowanego; braki samego wniosku; brak odpowiedniego wykazania uzbrojenia terenu w zakresie dostaw energii elektrycznej, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego – stanowiły dostateczną podstawę do przyjęcia, że uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie przekraczałoby granice art. 136 k.p.a. W tym wypadku domniemane uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w instancji odwoławczej stanowiłoby faktycznie przeprowadzenie zasadniczej części postępowania dowodowego co do istoty sprawy. W szczególności, skoro analiza urbanistyczna nie zawierała wszystkich danych wyjściowych, pozwalających na określenie wskaźników i parametrów z obszaru analizowanego oraz ich ustalenie dla nowej zabudowy, to ocena organu odwoławczego nie mogła być uznana za zbyt radykalną. Organ II instancji nie dysponował bowiem wszystkimi zasadniczymi danymi, na których podstawie mógłby dokonać stosownej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w kształcie opisanym we wniosku, który dodatkowo wymagał uzupełnienia we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. W takich też warunkach Sąd nie zalazł dostatecznych podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, które końcowo uznało, że zaskarżona decyzja narusza m.in. przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec czego powinna zostać na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dodać należy, że organ odwoławczy wywiązał się z wymogu wskazania organowi I instancji odpowiednich wytycznych co do dalszego postępowania. W tym zakresie Kolegium zaważyło, że w pierwszej kolejności należy wezwać wnioskodawcę do złożenia kompletnego i jednoznacznego wniosku, a następnie na tej podstawie uzyskać poprawną analizę i dokonać oceny spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś w razie stwierdzenie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z oparciem się na przepisach przywołanego rozporządzenia. Organ II instancji wskazał także na błędy organu w zakresie sposobu ustalenia parametrów nowej zabudowy, wytykając organowi, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości określono w osnowie decyzji w wartościach maksymalnych, co jest działaniem nieprawidłowym. W konsekwencji należało uznać, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 i art. 138 § 2a k.p.a., skoro wskazało organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak też sformułowało wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Podsumowując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że sprzeciw okazał się niezasadny, bowiem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, skoro organ II instancji dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania wyjaśniającego (gromadzenia podstawowego materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie – w kontekście stwierdzonych braków i uchybień – przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy na podstawie okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz aktach postępowania zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zabrakło prawidłowych, bo pełnych ustaleń faktycznych, jak też rozważań w powyższym zakresie. W realiach badanej sprawy nie wystąpiły wystarczające podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 [pkt 1 lub 2] k.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły dostateczną przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasatoryjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.