II SA/Po 735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę II SA/Po 735/11 Uzasadnienie Inspektor pracy Okręgowego Inspektora Pracy w P. wystąpieniem z dnia [...] marca 2011r., wydanym na podstawie art. 11 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) wniósł do spółki A [z o.o.] o ponowne ustalenie okoliczności wypadku przy pracy jakiemu uległa E. S. ( pkt 1) oraz o ustalenie środków i wniosków profilaktycznych adekwatnych do przyczyny wypadku (pkt 2), powołując się przy tym na przepisy art. 234 § 1 i 237 kodeksu pracy oraz § 15 i 7 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy (Dz.U. Nr 105, poz. 870). Z wystąpieniem tym nie zgodziła się spółka A, zarzucając temu wystąpieniu naruszenie prawa materialnego, w szczególności kwestionując uprawnienie inspektora pracy do weryfikowania treści środków i wniosków profilaktycznych komisji powypadkowej. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r., na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zostały określone uprawnienia organów, w tym do skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 tego przepisu. Natomiast w art. 33 ust. 1 w/w ustawy wskazano, że inspektor pracy w wyniku kontroli: wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 ( pkt 1), kieruje wystąpienia o których mowa w art. 11 pkt 8 (pkt 2), wnosi powództwa oraz wstępuje w postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 (pkt 3), podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów (pkt 4). Zdaniem organu, ustawowe zróżnicowanie form pokontrolnego działania inspektora pracy na decyzje i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych naruszeń, a zatem wystąpienie, o jakim mowa w art. 11 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji. Dalej organ, powołując się na treść art. 127 § 1 kpa, wskazał że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, a skoro wystąpienie nie jest decyzją, to wniesienie od niego odwołania nie jest dopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa Organ powołał się nadto na orzeczenia: wyrok NSA z dnia 16.11.2000r. w sprawie V SA 235/00, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28.05.2009r. w sprawie IV SA/GL 665/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.12.2008r. w sprawie IV SA/Po 120/08 , postanowienie NSA z dnia 29.05.2009r. w sprawie I OSK 626/09 postanowienie NSA z dnia 5.06.2002r. w sprawie SA/Sz 1138/01. Organ podniósł, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawiera żadnych regulacji dotyczącej odwołania od wystąpienia. Oznacza to, że obowiązki nałożone na pracodawcę w wystąpieniu nie mogą być traktowane jako rozstrzygnięcia władcze organu administracji publicznej przybierające formę decyzji administracyjnej lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem ich niewykonanie nie rodzi po stronie ich adresata negatywnych konsekwencji. Niepodporządkowanie się wystąpieniu nie stanowi przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego administracyjnej w trybie ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co stanowi, że wystąpienie nie ma wpływu na sytuację prawną pracodawcy. Zdaniem organu, wystąpienie z dnia [...]03.2011r. nie nałożyło na pracodawcę żadnego obowiązku, podobnie jak nie przyznało żadnego uprawnienia pracownikowi. Jest to rodzaj zalecenia czy też postulatu kierowanego do pracodawcy. Powyższe postanowienie jest przedmiotem skargi spółki A do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 19 ust. 1 pkt 5, art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1-6, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżone wystąpienie nie jest decyzją administracyjną oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez naruszenie słusznego interesu strony. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości wystąpienia z dnia 15.03.2011r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w art. 11 pkt 1-7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wymienione są przypadki, w tym ustalenie okoliczności i przyczyn wypadku (pkt 6), gdy inspektor pracy ma obowiązek wydania nakazu tj. decyzji administracyjnej. Ustawa w żadnym innym miejscu nie formułuje uprawnienia inspektora pracy do dokonania wyboru innej formy. Zatem w wymienionych w w/w przepisie przypadkach organ nie może użyć formy wystąpienia, lecz jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej.. W przedmiotowej sprawie, inspektor pracy użył formy wystąpienia nieprawidłowo. Wystąpienie to należy jednak traktować jako decyzję administracyjną z uwagi na jego przedmiot, treść i cel. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe wystąpienie jest w istocie decyzją administracyjną, ponieważ zawiera rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązków prawnych, a więc przysługuje od niego odwołanie. Skarżąca powołała się przy tym na orzeczenia: wyrok NSA w Warszawie z dnia 12.06.2003r. w sprawie II SA 3622/02 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.06.2005r. w sprawie II SA/Wa 2629/04. W ocenie skarżącej spółki, celem wydania wystąpienia, a nie nakazu, było ograniczenie prawa pracodawcy do poddania weryfikacji tego rozstrzygnięcia weryfikacji sądowej w bardzo kontrowersyjnej sprawie wypadku przy pracy w skarżącej spółce, w którym to wypadku inspektor pracy doszukiwał się winy pracodawcy. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że zgodnie z § 15 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1.07.2009r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy, protokół powypadkowy może być zwrócony pracodawcy przez inspektora pracy z wnioskiem o ponowne ustalenie okoliczności i przyczyn wypadku. Wnioski inspektora, podobnie jak wnioski pracodawcy, stanowią jedynie element procedury badany przez zespół powypadkowy. Zespół powypadkowy nie jest zobowiązany do podzielenia zastrzeżeń pracodawcy czy inspektora pracy, sporządzając protokół o treści odpowiadającej poprzedniemu protokołowi. Można zatem mówić w tym przypadku o szczególnym środku prawnym o charakterze niewładczym, od którego nie przysługują środki odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie czy wystąpienie Inspektora Pracy z dnia 15.03.2011r. może być potraktowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej przybierające formę decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sposób rozumienia wystąpienia, przysługującego organom Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie art. 11 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm., dalej ustawa o PIP) budził wiele wątpliwości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009r. w sprawie I OSK 626/09 oraz we wcześniejszych orzeczeniach tj. postanowieniu NSA z dnia 5 czerwca 2002 r.,sygn akt SA/Sz 1138/01 (OSP 2003 r. nr 4, poz. 48), postanowieniu NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowieniu NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowieniu NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, wyroku NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyroku NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08, przyjmując że przedmiotowemu wystąpieniu z dnia 15.03.2011r. nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29.05.2009r. w sprawie I OSK 626/09 wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08). Jak wskazano w w/w postanowieniu NSA dnia 12.06.2003r., kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków. Należy zauważyć, że z treści sentencji przedmiotowego wystąpienie nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne i nakładało na pracodawcę określone obowiązki bądź przyznawało pracownikowi jakieś uprawnienia. Inspektor Pracy użył w wystąpieniu zwrotu "wnoszę o" , a więc nie można przyjąć, że wystąpienie miało charakter władczy. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PIP podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych, o czym skarżącą spółkę poinformowano w wystąpieniu. Jednak jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, podmiot do którego skierowano wystąpienie z określonymi wnioskami powinien wprawdzie się temu wystąpieniu podporządkować, ale niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 tej ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają bowiem obowiązki wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy w sytuacji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo (w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W konsekwencji należy przyjąć, iż Okręgowy Inspektor Pracy w P. prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia [...]03,2011r., nie przysługuje status decyzji administracyjnej i prawidłowo stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącą spółkę od tego wystąpienia odwołania na podstawie art. 134 kpa, skoro zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.