II SA/Po 792/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Miasta P., R. K., A. B., M. B., L. [...] K., B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 21 grudnia 2011 r. J. P. (działając za pośrednictwem pełnomocnika) skierował do Prezydenta Miasta P. ([...]) skorygowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wyburzeniu budynków oraz budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingiem i banerem reklamowym na terenie położonym przy ul. [...] w P., działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i część działki nr [...], ark. [...], obręb [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]), Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] ark. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...] i umorzył postępowanie w zakresie działki nr [...], ark. [...], obręb [...], która znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta, poza skierowaniem jej do inwestora (za pośrednictwem jego pełnomocnika), została doręczona podmiotom wskazanym w rozdzielniku, w tym A SA w P. (dalej: A w P.) oraz Wydziałowi Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P., a także M. K., któremu decyzja została doręczona 13 czerwca 2012 r. Formułując poszczególne wymagania dla nowej zabudowy organ pod pozycją 2. określił linię zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): "obowiązująca: od strony ul. [...] – w odległości 10,0 m od frontowej granicy terenu", przy czym określił szerokość elewacji frontowej zaznaczając, że: a) od strony ul. [...] – ustala się maks. 23 m, dopuszcza się zwiększenie szerokości elewacji do maks. 36 m, przy czym należy zachować szerokość elewacji frontowej wynoszącą maks. 23 m usytuowaną na obowiązującej linii zabudowy, pozostałą część należy wycofać o min. 17 m względem linii obowiązującej; b) od strony ul. [...] – ustala się maks. 44 m". Ponadto określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w następujący sposób: "a) wysokość budynku do 9,20 m (...)", a geometrię dachu następująco: "ustala się dach płaski do 12°". W warunkach dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ wskazał na obowiązek uwzględnienia warunków wynikających z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P., który postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, a wskazania konserwatorskie określił w piśmie z dnia [...] września 2011 r. ([...]), m.in., że w bryle budynku należy uwzględnić efekt uskokowego narastania, tak aby budynek został harmonijnie wkomponowany w zbocze skarpy. Organ stwierdził również, że zgodnie z umową zawartą pomiędzy wnioskodawcą i spółką B SA z dnia [...] stycznia 2012 r. opinią spółki B SA z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i uzbrojenie kanalizacyjne jest wystarczające. Przedstawiając stan faktyczny organ stwierdził, że analiza zamierzenia wykazała, że część nieruchomości objętej wnioskiem – działka nr [...] znajduje się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] r. Omawiając zabudowę i sposób zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną, wyznaczonego odległości ok. 210 m od granic terenu inwestycji (3 x szerokość frontu działki, wynosząca 70 m – po korekcie przez inwestora wniosku z dnia 10 grudnia 2012 r.), organ wyjaśnił, że w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...], stanowiącym bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem, dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna (małe budynki do 4 lokali mieszkalnych); dalej na północ dominuje zabudowa wielorodzinna u zbiegu ul. [...] i [...] uzupełniona o usługi w parterach budynków; przy ul. [...],[...] i [...] znajdują się placówki oświatowe i wychowawcze (liceum, szkoła podstawowa i dom dziecka) oraz usługowe (kościół) - wszystkie budynki w otoczeniu placów zabaw, terenów zielonych i boisk sportowych; przy ul. [...] znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne typu blokowego z usługami w pierwszej kondygnacji; na południe od ul. [...] dominuje zabudowa mieszkaniowa, głównie jednorodzinna, utrzymana w charakterze willi miejskich (rejon ul. [...] i [...]); wzdłuż ul. [...] znajdują się budynki wielorodzinne w zabudowie pierzejowej. Uzasadniając określenie wysokości budynku organ przedstawił szczegółowe uwarunkowania w tym zakresie; wobec występującego spadku terenu organ uznał za konieczne ograniczenie wysokości do takiej, która nie przewyższy budynków, przede wszystkim mieszkalnych przy ul. [...]. W ocenie organu wysokość na poziomie 9 m nawiązująca do wysokości budynków mieszkalnych przy ul. [...] daje możliwość w miarę płynnego stopniowania i obniżenia zabudowy od strony skarpy w kierunku wschodnim; pozwala to na wpisanie budynku "w zastane sąsiedztwo, którego najwyższy punkt w obniżeniu terenu znajdzie się ok. 5 m poniżej poziomu gzymsów budynków mieszkalnych". Mając zastrzeżenia do średnich wartości przekładających się na podkreślenie różnic wysokościowych, organ za zasadne uznał ustalenie wymagań w tym zakresie z odstępstwem od średnich wartości, na co pozwalają obowiązujące przepisy. Wyznaczając linię zabudowy od ul. [...] organ uzasadnił określenie tego wymogu poprzez odwołanie się do bezpieczeństwa ruchu drogowego i odległości wskazanej we wniosku, odstępując tym samym od przyjęcia linii zabudowy przebiegającej w sąsiedztwie. Zarazem wyjaśnił, że na załączniku graficznym wprowadził maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...], kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na zasadność prawną i merytoryczną określenia takiego parametru i zastosowania terminu organ podniósł, że pojęcie to jest zdefiniowane w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r., przywołanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Ponadto organ przedstawił uzasadnienie dla ustalenia wymagań w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej ponad średnie wartości. W jego ocenie przyjęte rozwiązanie nie godzi w zastany stan rzeczy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, a przekroczona wartość wskaźnika o 3% nieznacznie odstępuje od średnich wielkości, a za to pozwoli na budowę budynku, który gabarytami nawiąże do sąsiedniej zabudowy usługowej, przy tym nowy budynek będzie miał znacznie mniejsze parametry (za wyjątkiem wysokości), od tych, które ma budynek istniejący na działkach objętych wnioskiem. Dalej wyjaśnił, że wielkości zabudowy wskazane we wniosku są charakterystyczne dla obiektów handlowych lokalizowanych na obrzeżach śródmieścia, a teren "położony w pobliżu niezwykle ważnego (a także dość uciążliwego dla mieszkalnictwa – ze względu na hałas) ciągu komunikacyjnego predysponowany jest do zabudowy budynkiem usługowym". Stąd też w ocenie organu obiekt jako całość mieści się w standardach urbanistycznych zabudowy uzupełniającej podstawową funkcję, jak również inwestycja w proponowanym kształcie przyczyni się do uporządkowania obecnie bardzo zaniedbanego terenu. Podsumowując rozważania organ stwierdził, że dla zamierzenia ustalono wymagania na następujących zasadach: - funkcję jako kontynuację funkcji usługowej i uzupełnienie funkcji mieszkalnej; linię zabudowy obowiązującą od strony ul. [...] zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie wykonawcze"); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku powierzchni działki zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z godnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia – umożliwiającą zgodnie z wymogami MKZ uskokowe obniżenie wysokości budynku; geometrię dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia – odpowiadającą dominującej, szczególnie wśród zabudowy usługowej, formie dachu płaskiego. Ponadto organ odniósł się do uwag stron wniesionych w postępowaniu, jak również wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do rozszerzenia i uzupełnienia materiału dowodowego, ponieważ zebrany materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Wyjaśnił również, ze w toku postępowania wystąpił do właściwych organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Stwierdzając, że zamierzenie spełnia wymagania "dobrego sąsiedztwa"; nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, organ uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wobec czego wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 589 ust. 1 i 2 oraz art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wnieśli H. G. i S. G., właściciele budynku położonego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...] obr. [...], [...]), którzy następnie "bezwarunkowo" cofnęli złożone odwołanie (pismo z dnia 24 maja 2012 r.), wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania H. i S. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto odwołania wnieśli A. B., M. B., L. K., B. K. – współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w P., do których organ nie skierował decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zarzucili brak zapewnienia stronie odwołującej czynnego udziału w każdej fazie postępowania, wskazując na art. 10, art. 28 i art. 61 § 4 kpa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu zasad sąsiedztwa i pojęcia nieruchomości sąsiedniej, a także niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi – Prawem wodnym oraz Prawem geologicznym i górniczym. Kolejne odwołanie wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. K.: Miasto P. (reprezentowane przez [...]) i podmioty, do których imiennie organ również nie skierował decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r.: R. K. określeni jako współwłaściciele nieruchomości oraz członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. [...], którzy zarzucili brak należytej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej we wszystkich fazach postępowania, co też szczegółowo umotywowali w uzasadnieniu, jak i zaprzeczyli, aby A SA w P. zajmowało się sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., która ma charakter tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., "po rozpoznaniu sprawy z odwołania A. B., M. B., L. K., B. K., Miasta P., R. K., członków Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. [...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że odwołania z zachowaniem terminu wnieśli właściciele sąsiednich nieruchomości, kwestionując ustalenia organu I instancji i podnosząc, że planowana budowa ograniczy możliwości korzystania z ich nieruchomości, zaś jej realizacja grozi katastrofą budowlaną. Kolegium uznało podmioty wnoszące odwołanie za strony postępowania, gdyż z przeprowadzonej analizy planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości tych podmiotów i w ten sposób mieć wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do funkcji, jaka występuje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz towarzysząca im zabudowa o charakterze usługowo-handlowym. Za uzasadnione Kolegium uznało ustalenia dotyczące obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. W ocenie organu II instancji planowana inwestycja w postaci budynek handlowo-usługowego stanowi uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej, spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, bowiem nie godzi w funkcjonujący już w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy, stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej występującej na tym terenie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do spełniania przez inwestycję wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko co do kontynuacji funkcji, ale i co do wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego oraz co do zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W ocenie organu analiza urbanistyczna została w niniejszej sprawie wykonana zgodnie z przepisami powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie elementy z art. 54 pkt 1-3 ustawy oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, a także spełnia wymogi z art. 107 § 1-3 kpa, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ II instancji stwierdził, że takie kwestie jak wykonanie robót budowlanych czy zamiana stosunków wodnych na nieruchomości nie są przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie należą do właściwości organów rozstrzygających w tym zakresie. Spełnienie tych wymogów nie podlega badaniu w trakcie ustalania warunków zabudowy, a przy tym nie należą one do przepisów odrębnych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; kwestie dotyczące warunków technicznych, także te podniesione w odwołaniu, muszą zostać rozstrzygnięte w przypadku udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Innymi słowy, dopiero organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ocenić i ustalić wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, w tym kwestie dotyczące zagrożenia osuwania się ścian budynków czy dotyczące wód gruntowych i ich odprowadzania; w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku którego zapada decyzja jedynie o deklaratoryjnym charakterze, jest to przedwczesne. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ uznał, że ochrona interesu osób trzecich dotycząca fazy realizacji inwestycji będzie analizowana na kolejnym etapie postępowania – podczas uzyskiwania pozwolenia na budowę, bowiem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie ocenia się celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień wnioskodawcy do terenu czy konkretnych rozwiązań techniczno-urbanistycznych. Wyjaśnił, że tym samym zastrzeżenia dotyczące samego procesu budowlanego powinny być formułowane dopiero podczas realizacji inwestycji. Dalej organ II instancji podniósł, że odwołujący nie wskazali jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z ich prawa własności może spowodować zaskarżona decyzja, zaś sam organ nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego odwołujących w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a interes faktyczny osób trzecich w postępowaniu o przedmiocie warunków zabudowy nie pokrywa się z interesem prawnie chronionym. O tym, czy inwestycja jest zgodna z przepisami nie decyduje pogląd sąsiadów, lecz analiza urbanistyczna, z której wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu II instancji wnieśli w jednym piśmie, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego: Miasto P. (reprezentowane przez [...]) i R. K. – określeni jako współwłaściciele nieruchomości (właściciele lokali nr [...] i [...]) oraz członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej w P. przy ul. [...], a ponadto A. B., M. B. oraz L. K. i B. K. – współwłaściciele nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. przepisu art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, "tj. A S.A. [...]" zamiast do Miasta P. i R. K.; 2. przepisu art. 10 w zw. z art. 28 kpa, art. 29 w zw. z art. 61 § 4 kpa i w zw. z art. 125 § 1 kpa w zw. z art. 73 i art. 78 kpa i w zw. z art. 81 kpa oraz art. 131 kpa, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu; 3. przepisu art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa w zw. z art. 10 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie prawidłowego rozpatrzenia sprawy i uzasadnienia decyzji organu II instancji; 4. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 144 i art. 147 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zasad dobrego sąsiedztwa, a także niezastosowanie na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów odrębnych: art. 100 ust. 1 i art. 81 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska (Dz.U. nr 25, poz. 150), art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz,. 2019) oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981). W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ich budynki przy ul. [...] usytuowane są na skarpie o wysokości 3,5 m, która stanowi granicę z terenem objętym planowaną inwestycją, a roboty budowlane będą stanowiły zagrożenie dla budynku przy [...], a także zakłócą gospodarkę wodną. Przedstawili i rozwinęli argumentację zawartą w odwołaniach. Przy tak sformułowanych zarzutach domagali się stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, ewentualnie zaś uchylenia tych decyzji. Ponadto domagali się przeprowadzenia dowodów z akt postępowania administracyjnego co do zastosowania błędnych map w postępowaniu, bez zaznaczonej skarpy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz z dołączonych do skargi zdjęć, a także z oświadczenia A SA w P. z dnia [...] lipca 2012 r. i pisma C z dnia [...] sierpnia 2012 r., dołączonych do skargi – w zakresie odnoszącym się do kwestii doręczeń. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Następnie w wykonaniu wezwania Sądu do uzupełnienia akt postępowania wyjaśnili, że M. K. nie był stroną postępowania, a w aktach organu I instancji w jednym z rozdzielników został popełniony błąd w tym zakresie. Z tego powodu Kolegium nie doręczyło tej osobie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i żądania skargi oraz wyjaśnił, że miasto P. jest właścicielem jednego z lokali, stąd też jest skarżącym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z uwagi na zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne sądy te co do zasady nie prowadzą postępowania dowodowego, nie oceniają dowodów zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu i nie orzekają merytorycznie. Innymi słowy nie rozpoznają sprawy administracyjnej co do jej istoty, lecz oceniają, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 230/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny – jak to wynika z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w tekście: "p.p.s.a." – orzeka jednakże na podstawie akt sprawy i w jej granicach; nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Wobec tego tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, dostępny jw.). W konsekwencji Sąd oceniając w niniejszej sprawie legalność działania organów administracji w tak wyznaczonym zakresie miał na uwadze wnioski wynikające z analizy całości akt postępowania administracyjnego oraz akt postępowania sądowego. Podstawowe wymagania stawiane organom w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji, wynikają z zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego. Respektowanie tych zasad wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 i art. 11 kpa). Równie istotne jest także uwzględnienie zasady załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ponadto należy mieć na względzie, że przez właściwe uzasadnienie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, której zachowaniu służą szczegółowe rozwiązania wskazane w art. 107 § 1 i 3 kpa. Dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. V SA 1611/00 – orzeczenie dostępne jw.). Na organach administracji publicznej spoczywa – i to na każdym etapie postępowania – obowiązek czuwania nad prawidłowym ustaleniem każdoczesnego kręgu osób legitymujących się statusem strony. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). W konsekwencji organy winny czuwać nad tym, by wszystkie strony miały zapewniony udział w postępowaniu i została im doręczona decyzja, a zarazem aby w postępowaniu brały udział w charakterze strony tylko te podmioty, które legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Główną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustalenia warunków zabudowy wymagało zamierzenie inwestora zmieniające dotychczasowe zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem (dla którego, poza działką nr [...], nie ma obowiązującego planu miejscowego), aktualnie zabudowanej obiektem hotelowym. Zasadnicze niejasności, jakie wynikły w trakcie kontroli tej sprawy przez tutejszy Sąd, dotyczą w pierwszej kolejności kwestii określenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Zagadnienie to uregulowane jest w swej zasadniczej postaci w przywołanym już art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu lub ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez posiadanie interesu prawnego, jak wskazuje się w judykaturze, należy rozumieć istnienie określonej więzi o charakterze materialnoprawnej pomiędzy obowiązującym przepisem a konkretną sytuacją skarżących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06, dostępny jw.). Norma prawna, stanowiąca podstawę do wywodzenia legitymacji jako strony postępowania, nie musi zaliczać się do gałęzi prawa administracyjnego. Konieczne jest natomiast by interes prawny miał charakter indywidualny, konkretny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie było potwierdzone okolicznościami faktycznymi, składającymi się m.in. na przesłankę jego zastosowania. Konsekwentnie zatem źródłem interesu prawnego mogą być nie tylko przepisy administracyjnego prawa materialnego, ale także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności. Warto też zauważyć, że wprawdzie art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, lecz nie ulega zarazem wątpliwości, że ograniczenia te ustawodawca odnosi jedynie do istnienia i zakresu własności jako prawa podmiotowego. Od tej kategorii odróżnić jednak należy sferę wykonywania prawa własności, w którą niewątpliwie wkracza przedmiotowe rozstrzygnięcie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 (orzeczenie dostępne jw.), przy czym w orzeczeniu tym stwierdzono wprost, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele działek sąsiednich. Według dominującego poglądu prezentowanego w orzecznictwie definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien być ustalony w oparciu o analizę obszaru oddziaływania inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 135/10, dostępny jw.). Jednocześnie, trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt OSK 1505/07 (orzeczenie dostępne jw.). Co do zasady przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy przysługuje jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Do stron postępowania określonych w myśl wyżej wskazanych zasad należy stosować przepisy procedury administracyjnej stanowiące gwarancję prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania. W szczególności przepisy dotyczące zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odnosząc dotychczasowe uwagi do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że analiza uzasadnień decyzji wydanych w obydwu instancjach oraz akt postępowania nie pozwalają na stwierdzenie, że organy administracji w niniejszej sprawie we właściwy sposób ustaliły krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony i zapewniły im udział w postępowaniu, co wiąże się również z kwestią dokonywania prawidłowych doręczeń w postępowaniu. Organy administracji powinny zatem były dokonać wyczerpujących, jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a więc także i oceny, czy skarżącym, a szerzej współwłaścicielom nieruchomości i odrębnych lokali położonych przy ul. [...] w P. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jak również ustalić – w razie stwierdzenia istnienia wspólnoty mieszkaniowej – podmiotu, do którego rąk należało dokonywać skutecznych doręczeń w postępowaniu. Ocena taka nie została jednak w odpowiedni sposób dokonana przez organ I instancji, o czym świadczy chociażby treść złożonych odwołań, które wskazują na pominięcie części podmiotów, które powinny być uznane za strony postępowania. Ponadto niespójne jest także stanowisko organów względem osoby M. K., którego organ I instancji traktował jak stronę postępowania (doręczył zawiadomienia i decyzję). Co więcej, organ I instancji wyjaśnił w części uzasadnienia poświeconej określeniu stron postępowania, że dokonał aktualizacji listy stron postępowania wobec tej osoby jako nabywcy lokalu wraz z udziałem w gruncie położonym przy ul. [...] w P., podobnie jak to miało miejsce w stosunku A. B. Zatem w tym wypadku miało miejsce dodanie M. K. do listy stron postępowania, natomiast Kolegium pominęło ten podmiot w postępowaniu odwoławczym, wyjaśniając następnie w postępowaniu sądowym, że doręczenia przez organ I instancji w stosunku do tej osoby nastąpiły w wyniku błędu popełnionego w rozdzielniku. W aktach postępowania znajdują się wydruki danych z ewidencji gruntów i budynków oraz z bazy podatkowej Wydziału Finansowego Urzędu Miasta P., w których zawarte są informacje co do osób współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...]; w informacji tej zawarte są dane M. K. Również i w tym względzie stanowisko Kolegium zaciemnia obraz sytuacji co do okoliczności, którymi kierowały się organy określając krąg stron postępowania. Warto także odnotować, że Kolegium rozpatrując merytorycznie odwołania wniesione w toku postępowania przez podmioty, którym nie została doręczona decyzja organu I instancji, stwierdziło, że odwołania te zostały wniesione w terminie. Nie przedstawiło jednakże okoliczności, które wzięło pod uwagę przy ustalaniu tego faktu. Kwestia terminowości wniesienia odwołań ma zasadnicze znaczenie co do możliwości ich rozpatrzenia i sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, zatem w tych realiach – skoro odwołania pochodzą od podmiotów wcześniej pominiętych w postępowaniu – powinna być jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że strona pominięta w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie ustawowym 14 dni (art. 129 § 2 kpa) liczonym od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której zapewniono udział w postępowaniu, a której decyzję doręczono najpóźniej (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1643/10, LEX nr 1151969 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 235/10, LEX nr 675161, orzeczenia dostępne jw.). Natomiast po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, LEX nr 746776, orzeczenie dostępne jw.). Wobec tego należałoby odnieść terminy wniesienia odwołań do daty ostatniego chronologicznie doręczenia decyzji w I instancji. W tym wypadku byłaby to data doręczenia decyzji M. K., którego organ II instancji nie uznał za stronę postępowania. Organ ten zresztą w ogóle nie wskazał daty doręczenia decyzji innej stronie niż wnoszące odwołania, od którego to dnia liczył termin do wniesienia odwołania dla pominiętych stron postępowania. Idąc dalej Sąd wyjaśnia, że obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko stwierdzanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, ale przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Co do zasady niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez osobę, która nie ma takiej legitymacji. Jeżeli jednak skarżący twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas żądanie skarżącego daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mógł on być stroną, którą pominięto w postępowanie w pierwszej instancji), a wszczęte w ten sposób postępowanie winno się zakończyć decyzją, która w przypadku gdyby twierdzenie jednostki nie znajdowało podstaw w normach prawa materialnego, winna być decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (tak NSA w Warszawie - przed reformą - w wyroku z dnia 7 grudnia 1998 r. IV SA 1937/96, LEX nr 43715). W odniesieniu do właścicieli, których wyodrębnione prawnie lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, należy wyjaśnić, że tworzą oni wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną zgodnie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i art. 28 kpa wspólnota ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przepis art. 6 zd. drugie ustawy o własności lokali stanowi, że wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wynika z tego, że wspólnota mimo iż nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków (osoba ustawowa). Sposób reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej (m.in. w postępowaniu administracyjnym) zależy od tego, czy mamy do czynienia z tzw. małą wspólnotą mieszkaniową, co do której – w zakresie zarządu nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy – mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 18 ustawy o własności lokali), czy też z tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, co do której zasady zarządu regulują przepisy 20 i następne ustawy o własności lokali. W niniejszej sprawie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela – miasta P., nie jest większa niż siedem. Wynika to z danych z ewidencji gruntów i bazy wspólnot mieszkaniowych z udziałem miasta P., jak i z treści odwołania i skargi. W konsekwencji zarząd nieruchomością wspólną i zasady reprezentacji w postępowaniu należało ustalić z uwzględnieniem treści art. 18 i art. 19 ustawy o własności lokali. O ile zatem sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1 art. 18, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, co do tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej obowiązują zasady określone w art. 19 tej ustawy, a w konsekwencji odpowiednio stosowane zasady zarządu współwłasnością określone w przepisach materialnych i proceduralnych prawa cywilnego. Tymczasem organy obydwu instancji decyzje skierowały w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. do A SA w P. (organ II instancji również do skarżących członków tej wspólnoty), który to podmiot, jak podnosili skarżący w odwołaniu i następnie skardze, nie wykonywał zarządu tą nieruchomością. Taki zarzut koresponduje z wnioskami wynikającymi z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii oświadczenia A SA w P. – [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]), że podmiot ten zarządzał przedmiotową wspólnotą mieszkaniową do dnia [...] września 2011 r. Wobec powyższego uprawniony jest wniosek, że wskutek naruszenia podstawowych zasad gromadzenia materiału procesowego i ustalania istotnych okoliczności sprawy organy nie wyjaśniły jaki podmiot jest uprawniony do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., którą uznały za stronę postępowania. Co więcej, organ II instancji całkowicie zignorował podniesione w odwołaniu członków tej wspólnoty zarzuty odnoszące się do powyższych kwestii, pomijając ustosunkowanie się do zagadnień dotyczących zarządu tej wspólnoty, jak i w ogóle składu osobowego tej wspólnoty. W odwołaniu zwrócono bowiem uwagę na okoliczności związane z następstwem prawnym po zmarłych dotychczasowych członkach tej wspólnoty – właścicielach lokali nr [...] i [...], jak i potrzebę rozważenia z tej przyczyny zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Takie działanie Kolegium w sposób oczywisty narusza art. 15 kpa w zw. z art. 138 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez – co do zasady (art. 127 § 2 kpa) – organ wyższego stopnia w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 kpa. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Z kolei kompetencje kasacyjne przysługują organowi odwoławczemu tylko w ograniczonym zakresie (por. poglądy orzecznictwa przywołane przez B.Adamiak [w:] B.Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1-3). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium, prowadząc postępowanie odwoławcze, dopuściło się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa w odniesieniu do odwołania wniesionego przez miasto P., właściciela lokalu nr [...] i członka Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P., działka nr [...]. Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że rola organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego i nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina posiada bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Ponadto, chociaż te dwie role gminy są rozdzielne, nie oznacza to, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy procedury administracyjnej przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję orzeczniczą organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. NSA w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1766/06, dostępnym jw.). Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania). Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 652/12, dostępnym jw.). Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, LEX 562860, a także w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie dostrzegł, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a w istocie także i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji nie rozważył w sprawie podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa), względnie – skoro już prowadził postępowanie w wyniku wniesienia odwołania – umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) w odniesieniu do miasta P. Zarazem wspomnieć należy, że Sąd rozpoznał skargę wszystkich podmiotów, które wcześniej wniosły odwołanie, a zostały pominięte w postępowaniu przed organem I instancji, z uwagi na brzmienie art. 50 p.p.s.a. i poglądy doktryny co do tego, że interes prawny w zaskarżeniu decyzji ma osoba niebędąca stroną w sprawie administracyjnej, do której została skierowana decyzja wydana w tej sprawie (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, komentarz do art. 50, Nb 5 i powołane tam stanowisko A. Kisielewicza; T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydanie 4, Warszawa 2011, komentarz do art. 50, Nb 7). Wytknąć też organowi II instancji należy, że nawet zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia tzw. "ostatniego słowa" – co nawiasem mówiąc w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym nie miało miejsca – w sytuacji, gdy uprzednio była pozbawiona możliwości uczestniczenia we wszystkich fazach postępowania, nie sanuje naruszenia przez organ przepisów art. 10 i art. 81 kpa we wcześniejszych etapach postępowania. Podsumowując tę pierwszą zasadniczą część rozważań Sąd stwierdza, że organom obydwu instancji przypisać trzeba naruszenie zarzutu niedostatecznego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w odniesieniu do ustalenia wyżej wskazanych okoliczności faktycznych (art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 kpa) powiązane z naruszeniem art. 10 kpa. Dodatkowo organowi II instancji postawić należało zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W sprawie w szczególności zabrakło wnikliwości i wszechstronności rozważenia materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do kwestii proceduralnych, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. W konsekwencji część podmiotów uznanych za strony postępowania została pominięta w postępowaniu w pierwszej instancji, a w odniesieniu do członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w P. we wszystkich fazach postępowania administracyjnego. Ponadto doszło do merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji niedopuszczalnego odwołania miasta P. od zaskarżonej decyzji pomimo podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzenia postępowania odwoławczego w tym zakresie. To z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czyniąc w zasadzie bezprzedmiotowym merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zarzutów skargi odnoszących się do prawidłowości merytorycznych ustaleń organów w zakresie warunków zabudowy. Niemniej jednak Sąd w tym miejscu zauważa, że uchybienia natury procesowej, powiązane z naruszeniem prawa materialnego, dotyczą także merytorycznych ustaleń faktycznych. Ustalenia organów w zakresie spełniania przez planowane przedsięwzięcie warunków określonych w art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cechują się częściową dowolnością w odniesieniu do kwestii kontynuowania przez planowaną inwestycję funkcji zagospodarowania terenu występującej w sąsiedztwie. Wynikająca z powołanego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Niemniej jednak kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w tym przepisie nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi takie uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, LEX nr 1217126 i z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 797/11, LEX nr 1225735). Otóż organy w ślad za analizą urbanistyczną przyjęły, że w analizowanym bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna, a zabudowa usługowa występuje tylko na parterach i pierwszych kondygnacjach budynków wielorodzinnych, zaś przy ul. [...],[...] i [...] znajdują się placówki oświatowe i wychowawcze (liceum, szkoła podstawowa i dom dziecka) oraz usługowe (kościół). W ocenie Sądu organy zbyt lakonicznie wypowiedziały się co do faktycznego utożsamienia – w zakresie funkcji występującej na analizowanym terenie – planowanej zabudowy w postaci budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 1 200 m² i kubaturze ok. 6 000 m³ z zabudową uzupełniającą istniejącą w sąsiedztwie, która to zabudowa ma charakter służący użyteczności publicznej i to włącznie z zabudową sakralną, którą organy uznały za rodzaj zabudowy usługowej. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie wymaga pogłębionego uzasadnienia, bowiem proste utożsamienie funkcji wspomnianej zabudowy występującej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i funkcji planowanego przedsięwzięcia nie świadczy o wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Dodać należy, że w ocenie Sądu zasadnicze różnice zachodzą pomiędzy zabudową uzupełniającą usługową umiejscowioną na parterach i pierwszych kondygnacjach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a realizowaną pod postacią osobnego budynku o dużej powierzchni zabudową handlowo-usługową (typu centrum handlowe, galeria handlowa). Niewątpliwie dostrzec też należy odmienność funkcji jaką pełni zabudowa związana z usługami hotelarskimi, a tak jest aktualnie jest zagospodarowany teren planowanej inwestycji, od zabudowy handlowo-usługowej. Dodać również należy, że art. 64 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Nawet gdyby ustalenie (wyliczenie) powierzchni sprzedaży było możliwe na podstawie charakterystyki planowanej inwestycji, to powierzchnię sprzedaży powinien jednoznacznie określić inwestor już w samym wniosku, skoro jest to jeden z ustawowych wymogów, obok określonych w art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy. Okoliczność ta również powinna być wyjaśniona przez organ II instancji, włącznie z potrzebą uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Podobnie należy odnieść się do określenia takich parametrów nowej zabudowy jak szerokość elewacji fontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Rozporządzenie wykonawcze przewiduje jedynie wymóg (§ 6 rozporządzenia wykonawczego) określenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Parametr ten wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1), ewentualnie w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2). Nie spełnia tego wymogu ustalenie tego parametru w sposób wskazujący jedną wartość od strony wytyczonej linii zabudowy (maks. 23 m) z dopuszczeniem zwiększenia szerokości elewacji do maks. 36 m, połączone z faktycznym przesądzeniem o lokalizacji elewacji frontowej budynku poprzez zastrzeżenie, że należy zachować szerokość elewacji frontowej wynoszącą maks. 23 m z usytuowaniem jej na obowiązującej linii zabudowy. Należy przypomnieć, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych wskaźników i parametrów planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus w inny sposób niż wynikający z przepisów powołanego rozporządzenia i tylko w zakresie wytyczonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Ponadto wykładni przepisu § 4 rozporządzania wykonawczego należy dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy na działkach sąsiednich względem drogi publicznej. Nie można przy tym wykluczyć, że zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami (tak NSA w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10, dostępnym jw.). Dodać należy, że o swego rodzaju nieprzekraczalnej linii zabudowy można mówić w odniesieniu do odległości obiektów budowlanych od drogi publicznej w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.), co podlega uwzględnieniu w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego (budowlanego). Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia przywiązywanie szczególnej wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Organ administracji powinien oczywiście posługiwać się ustawowym pojęciem "linia zabudowy", które zostało użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. I tak też należy interpretować termin "obowiązująca linia zabudowy" zawarty w § 4 tego rozporządzenia (por. A. Filipowicz-Plucińska [w:] "Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych", Nieruchomości, C.H. Beck, rok 2012, nr 1). Użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie skutkuje jednak jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy. Ze swej istoty linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną i co do zasady w ten sposób jest linią obowiązującą. W określonych sytuacjach linia taka może być jednakże linią determinującą lokalizację nowej zabudowy od strony frontu działki, np. w zwartej zabudowie miejskiej (pierzejowej, szeregowej), ale wymaga to odpowiedniego uzasadnienia w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie nie w punkcie decyzji określającym linię zabudowy, lecz w zapisie dotyczącym szerokości elewacji frontowej w istocie nadano linii zabudowy charakter "obowiązujący", przesądzający o lokalizacji budynku na działce, co nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organy administracji nie przedstawiły w tym zakresie żadnych rozważań, a wymogi takie nie wynikają też z wskazań formułowanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Istotnym błędem było także określenie parametru, który nie został wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie zamiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określenie wysokości budynku do 9,20 m, co przy jednoczesnym określeniu geometrii dachu – "dach płaski do 12°" nie stanowi precyzyjnego określenia przedmiotowego parametru w sposób wskazany w § 7 rozporządzenia wykonawczego. Powyższe uchybienia nie pozwalają też na jednoznaczne stwierdzenie, czy organy należycie uwzględniły wymogi wynikające z opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, który m.in. zwrócił uwagę na potrzebę harmonijnie wkomponowania budynku w zbocze skarpy. Również stwierdzenie przez organy obydwu instancji wystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji budzi zastrzeżenia Sądu. Dla przykładu warto wskazać, że organ I instancji oparł się w tym zakresie m.in. na kserokopiach umowy zawartej pomiędzy wnioskodawcą i spółką B SA z dnia [...] stycznia 2012 r. i opinii spółki B SA z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]), stwierdzając, że uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i uzbrojenie kanalizacyjne jest wystarczające. W ocenie Sądu dokumenty, na które powołał się organ nie pozwalają na wysnucie jednoznacznego wniosku, że takie uzbrojenie w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizację faktycznie istnieje lub zostało zagwarantowane w odpowiedniej umowie. Przede wszystkim przedmiotowe kserokopie, podobnie jak i kserokopie opinii dotyczące zapewnienia uzbrojenia w inne media (energię elektryczną i gaz) nie spełniają warunku poświadczenia za zgodność określonego w art. 76a § 2 kpa, co też powoduje uzasadnione wątpliwości co do ich przydatności do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Zatem nie sposób wywieść z tych dokumentów jednoznacznego wniosku, że inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opinia spółki B SA z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazuje na konkretne wymagania niezbędne do obsługi wodno-kanalizacyjnej i stwierdza, że budowa wodociągu na w ul. [...] na odcinku objętym opinią nie jest ujęte w obowiązującym planie inwestycyjnym spółki. Organ dostrzegł wątpliwości w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę, bowiem wezwał wnioskodawcę w dniu 10 sierpnia 2011 r. do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oryginału opinii lub umowy gwarantującej wykonanie brakującego uzbrojenia terenu, będących zobowiązaniem bezwarunkowym, co do sieci wodociągowej, elektroenergetycznej i gazowej. Dopiero oryginał albo potwierdzona za zgodność kopia takiej umowy oraz pozostałych opinii może być przedmiotem ustalenia, czy wykonanie wystarczającego uzbrojenia w zakresie zapewnienia zaopatrzenia w wodę oraz w zakresie kanalizacji jest (bezwarunkowo) zapewnione dla planowanego przedsięwzięcia, jak również, czy teren jest dostatecznie uzbrojony w inne media. Dodać należy, że z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów (tak NSA w wyroku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1642/08, LEX nr 573590). Celem tego przepisu, czytanego w powiązaniu z art. 61 ust. 5 powołanej ustawy, nie jest też uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nawet nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta, a zatem że uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1847/05, LEX nr 196465). Dalej wytknąć również należy organowi II instancji, że jego pogląd co do tego, iż sprawy związane z robotami budowlanymi czy zmiana stosunków wodnych nie należą do przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie należą do właściwości organów rozstrzygających w tym zakresie. Stanowisko Kolegium co do tej kwestii jest zbyt kategoryczne. Organ przy tym na zarzut naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych, zagrożenia obsunięciem skarpy oraz skutków dla środowiska, w tym ochrony przed hałasem, ze względu na planowane wycięcie tzw. "starodrzewia", usunięcie naturalnej osłony przed hałasem z ul. [...] i [...] odpowiedział w sposób wymijający, skądinąd trafnie konstatując że przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś naruszało obowiązki nałożone na organ odwoławczy przepisami art. 15 i art. 138 kpa. Co więcej, stanowisko Kolegium wskazuje, że błędnie zinterpretowało przepis prawa materialnego, bowiem organ nie uwzględnił, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne czy ustawy Prawo geologiczne i górnicze co do zasady są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mogą znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 314/10 i wyroki WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 147/08 i WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1005/12 – orzeczenia dostępne jw.). Dla przykładu warto wskazać chociażby na brzmienie przywołanego w skardze art. 100 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakładającego obowiązek uwzględnienia ograniczenia zmiany stosunków wodnych w przypadku planowania i realizacji przedsięwzięć mogących na nie oddziaływać. W praktyce konieczność unikania rozwiązań mogących wywołać zmianę stosunków wodnych powinna być uwzględniana na każdym etapie realizacji konkretnego przedsięwzięcia. W szczególności powinna być ona brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o realizacji celu publicznego, pozwolenia na budowę czy pozwolenia wodnoprawnego (patrz K. Gruszecki [w:] Komentarz Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2011, komentarz do art. 100). Wobec powyższego organy nie mogły abstrahować od konkretnego ukształtowania terenu inwestycji i bezpośredniego sąsiedztwa (skarpy od strony działek nr [...] i [...], po zachodniej stronie granic terenu inwestycji). Co więcej, organy powinny wypowiedzieć się co do tego, czy konkretne ukształtowanie terenu – skoro jest uwzględniane chociażby przez organ uzgadniający (Miejskiego Konserwatora Zabytków) – i istniejąca zabudowa stanowi przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy z uwagi brzmienie przepisów odrębnych. Podobnie organy powinny odnieść się do kwestii dotyczącej ochrony przed hałasem i innych skutków dla środowiska. Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jak już to zostało wyżej wyjaśnione, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 10, art. 28, art. 76a § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81, art. 107 § 3 kpa oraz art. 15 i art. 138 § 1 kpa, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziły do niepełnego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i to tak w odniesieniu do kręgu stron postępowania, jak i co do spełnienia przez planowane przedsięwzięcie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto miało miejsce naruszenie przepisów § 2 pkt 3, § 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy, prowadząc do ustalenia w decyzji określonych wskaźników i parametrów dla planowanej zabudowy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W konsekwencji co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji). Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium winno zastosować się do przedstawionych rozważań i uwag Sądu, w szczególności dotyczących kwestii prawidłowego ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania, oraz zagwarantowania im udziału w postępowaniu z uwzględnieniem zasad reprezentacji poszczególnych rodzajów podmiotów (m.in. tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej). Ponadto Kolegium, uwzględniając konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w odniesieniu do odwołania miasta P., odniesie się wyczerpująco i wnikliwie do wszystkich zarzutów odwołania wniesionego przez inne podmioty uznane za strony postępowania, w tym do kwestii dotyczącej zawieszenia postępowania. W następnej kolejności rozważy podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i oceni możliwość usunięcia stwierdzonych uchybień organu I instancji w postępowaniu odwoławczym, uwzględniając konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i znaczenie dla jej rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 kpa). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając fakt reprezentowania skarżących przez radcę prawnego i poniesione opłaty: wpis od skargi oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.