II SA/Po 861/14

Dnia 21 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 roku sprawy ze skarg: - H.J., J.J. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 03 czerwca 2014 r. Nr [...] Nr [...] - J.M., U.M. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 03 czerwca 2014 r. Nr [...], Nr [...], - R.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 03 czerwca 2014 r. Nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażaleń oddala skargi Postanowieniem z dnia z dnia (...) lutego 2014 r., (...) Burmistrz M. (powoływany dalej jako "Burmistrz") zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "B" i "C" położonego na terenie gmin M. i K. Dnia (...) lipca 2012 r. od powyższego postanowienia zażalenia wnieśli między innymi H. J., J. J., R. J., U. M. i J. M. (kopia zażalenia znajduje się w aktach administracyjnych, natomiast jego poświadczona kopia została dodatkowo przesłana przez organ do akt sądowych - zob. k. 31). Postanowieniami z dnia (...) czerwca 2014 r., (...), (...), (...), SKO- (...) oraz (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (powoływane dalej jako "Kolegium") - w reakcji na zażalenia złożone odpowiednio przez: H. J., J. J., R. J., U. M. oraz J. M. od wymienionego wyżej postanowienia Burmistrza z dnia (...) lutego 2014 r. - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażaleń wymienionych osób. Jako podstawę prawną swych rozstrzygnięć Kolegium powołało m.in. art. art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "K.p.a.") W uzasadnieniu postanowień z dnia (...) czerwca 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia (...) lutego 2011 r. Naczelnik Wydziału Kopalin Energetycznych z Ministerstwa Środowiska Departamentu Geologii i Koncesji Górniczych zwrócił się do Burmistrza M. o zaopiniowanie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "B" i "C" położonym na terenie gmin M. i K. Do pisma załączono wniosek o udzielenie koncesji, wzór postanowienia, projekt koncesji oraz projekt prac geologicznych. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. Burmistrz zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu koncesji "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. Jako podstawę materialnoprawną podano przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Kolegium wskazało dalej, że postanowienie z dnia (...) lutego 2011 r. nie zostało zaskarżone w ustawowym terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia stronom (to jest wnioskodawcy "A" sp. z o.o.). Wnioskująca spółka odebrała postanowienie w dniu (...) marca 2011 r. W dniu (...) lipca 2012 r. do Burmistrza wpłynęło pismo z dnia (...) czerwca 2012 r. nazwane zażaleniem, w którym J. M., U. M., H. J., J. J. i R. J. wnieśli o: "1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., z powodu rażących wad proceduralnych, polegających na całkowitym pominięciu 280 stron w tym postępowaniu ewentualnie o uchylenie postanowienia z tych samych powodów". W uzasadnieniu podano, że postanowienie rażąco narusza prawo. Żadna bowiem z 280 stron nie otrzymała go. Strony postępowania dowiedziały się o wydanym pozytywnym postanowieniu opiniującym dopiero z uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2011 r. Ponadto zaznaczono, że Burmistrz K. nie uwzględnił przy wydawaniu postanowienia protestów mieszkańców, czym naruszył art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Łącznie z wymienionym pismem wpłynęło pismo z dnia (...) czerwca 2012 r. zatytułowane "Wezwanie", w którym osoby składające zażalenie wezwały Burmistrza do "usunięcia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych K.p.a. wydanym postanowieniem Burmistrza M. z dnia (...) lutego 2011 r. znak (...) w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu udzielenia koncesji "A" spółka z o.o., które nie zostały doręczone żadnej z 280 stron poza "A" spółka z o.o. w K., poprzez złożenie wniosku z urzędu do SKO o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a." W dniu (...) lipca 2012 r. bezpośrednio do Kolegium wpłynęły kolejne pisma mieszkańców gminy M. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Burmistrza M. z dnia (...) lutego 2011 r. Powołując się na powyższe okoliczności Kolegium wskazało dalej, że na wniosek mieszkańców gminy M. wszczęło postępowanie w sprawie nieważności postanowienia opiniującego z dnia (...) lutego 2011 r. Postanowieniem z dnia (...) października 2012 r., (...) Kolegium odmówiło stwierdzenia jego nieważności, a postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r., (...) Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone przez mieszkańców Gminy postanowienie. Postanowienie Kolegium zaskarżone zostało przez mieszkańców Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Po 270/13 uchylił zaskarżone postanowienie. Kolegium zauważyło wreszcie, że w piśmie z dnia (...) marca 2014 r. S. M., B. M., Państwo S. i H. P., S. J., B. D., R. A., K. i B. S., J. i U. M., H. i J. J. oraz R. J. wezwali Kolegium do "rozpatrzenia zażalenia i wniosku o uchylenie postanowienia poprzez wznowienie postanowienia". W piśmie tym podano, że intencją stron poza zbadaniem sprawy w trybie nieważnościowym i wznowieniowym było również złożenie zażalenia. Kolegium wskazało dalej, że w odpowiedzi na pismo z dnia (...) marca 2014 r. przedstawiło wyżej wymienionym osobom przyjętą ocenę sprawy i wyjaśniło dlaczego ich żądania rozpatrzone zostały w postępowaniu nieważnościowym. Jednakże (...) maja 2014 r. do Kolegium wpłynęło kolejne pismo z dnia (...) maja 2014 r zatytułowane "Wezwanie do rozpatrzenia zażalenia", w którym S. M., B. M., S. i H. P., S. J., B. D., R. A., K. i B. S., J. i U. M., H. i J. J. oraz R. J. ponownie podkreślili, że w pismach, które wpłynęły do Burmistrza K. i Burmistrza M. w dniu (...) kwietnia 2012 r., złożyli zażalenia na wydane przez wymienione organy postanowienia. Powyższe skłoniło Kolegium ostatecznie do uznania pisma z dnia (...) czerwca 2012 r. za wspólnie złożone zażalenia wymienionych w nim osób. Przyjmując taką kwalifikację pisma Kolegium stwierdziło, że zażalenia te wniesione zostały z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia, przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Art. 141 § 2 K.p.a. brzmi analogicznie do przepisu art. 129 § 2 K.p.a. regulującego termin do wniesienia odwołania. Różnica dotyczy jedynie długości terminu. Ponadto, art. 144 K.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Działu II K.p.a. (dotyczącym zażaleń) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji orzecznictwo wydane na gruncie art. 129 § 2 K.p.a. należy odnieść również do art. 141 §2 K.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r, II OSK 1759/06). Termin ten wiąże również stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono (czy też nie ogłoszono) jej decyzji, natomiast o wydaniu decyzji dowiedziała się z innych źródeł. Strona, której nie doręczono postanowienia, a która dowiedziała się o jego wydaniu, może złożyć zażalenie, jednak nie później niż w terminie do wniesienia zażalenia dla strony, której najpóźniej doręczono postanowienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r. w spr. sygn. akt II OSK 239/12). Kolegium powołało się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, gdzie wskazano, iż strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tezie drugiej, Sąd wskazał, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy Kolegium ustaliło, że ostatnim dniem terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miejskiej G. był dzień (...) marca 2011 r. (tj. wtorek). Osoby składające zażalenia złożyły je w dniu (...) lipca 2012 r. Należało zatem uznać, że zażalenie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Na postanowienia Kolegium z dnia (...) czerwca 2014 r., (...), (...), (...), (...)oraz (...) jednobrzmiące skargi złożyli odpowiednio H. J. i J. J., R. J., U. M. i J. M. Zostały one zarejestrowane pod sygnaturami II SA/Po 861/14 i II SA/Po 862/14 (dwie skargi podpisane wspólnie przez H. J. i J. J. na wydane wobec nich postanowienia), II SA/Po 863/14 (skarga R.J.) oraz II SA/Po 864/14 i II SA/Po 865/14 (dwie skargi podpisane wspólnie przez J. M. i U. M. na wydane wobec nich postanowienia). W swych skargach skarżący wnieśli o uchylenie postanowień Kolegium oraz postanowienia opiniującego Burmistrza z dnia (...) lutego 2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Wystąpili także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na pominięciu faktu braku doręczenia skarżącym i pozostałym 279 stronom postępowania postanowienia Burmistrza z dnia (...) lutego 2011 r., poprzez naruszenie art. 134 K.p.a. i uznanie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w oparciu o domniemanie, że nastąpiło doręczenie postanowienia Burmistrza skarżącym; 2. naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 39, 46, 125 K.p.a. oraz z art. 106 § 2 i 5 K.p.a., art. 141 K.c. naruszające prawo własności skarżących, poprzez rażące naruszenie przepisów postępowania, zasad postępowania administracyjnego w szczególności praworządności art. 6-8, 10, art. 28 K.p.a. i rażące naruszenie art. 2, 7 Konstytucji RP, rażące naruszenie prawa do zaskarżenia orzeczeń - art. 78 Konstytucji przez co skarżący zostali pozbawieni całkowicie możności obrony swych praw; 3. naruszenie art. 134 K.p.a. przez niezgodne z prawem domniemanie doręczenia 280 stronom, w tym skarżącym, postanowienia Burmistrza Miejskiej G., z naruszeniem rażącym zasad praworządności i niezgodne z prawem przyjęcie przez Kolegium, że skarżąca wniosła zażalenie po terminie (pomimo, że skarżący zostali pozbawieni całkowicie prawa do doręczenia postanowienia); 4. naruszenie prawa skarżących w odniesieniu do prawidłowego doręczenia 280 stronom zaskarżonego postanowienia i tym samym pozbawienie możności obrony ich praw; 5. niedopatrzenie się przez Kolegium naruszenia szeregu przepisów przez Burmistrza M., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 10, 28 i 106 § 2 i 5 K.p.a., art. 39, 46, 125 K.p.a. w związku z art. 2, 7 i 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. i prawa własności skarżących z art. 141 K.c., polegającym na nie doręczeniu w ogóle postanowienia; 6. stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia przez skarżących, pomimo, że postanowienie Burmistrza nie weszło do obrotu prawnego z uwagi na brak doręczenia; 7. naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia do terminu do wniesienia zażalenia, pomimo iż istniały podstawy do uchylenia postanowienia Burmistrza, ewentualnie stwierdzenia jego nieważności. W obszernym uzasadnieniu skarg skarżący zwrócili szczególną uwagę na fakt, że postanowienie Burmistrza M. powinno być doręczone tak skarżącym jak i pozostałym uczestnikom postępowania (280 osób). Tymczasem postanowienie zostało doręczone tylko Ministrowi Środowiska i wnioskodawcy. To - zdaniem skarżących - wyklucza domniemanie doręczenia. Nie można też twierdzić, że postanowienie Burmistrza M. uprawomocniło się wobec takich braków. W odpowiedziach na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. uczestnik postępowania "A" sp. z o.o. w K. również wystąpił o oddalenie skragi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do przedstawienia zasadniczych motywów wyroku konieczne okazało się sprecyzowanie kilku kwestii formalnych. Określić należało, jakie postanowienia skarżyli poszczególni skarżący. H. J. i J. J. działając wspólnie, w jednym piśmie zaskarżyli dwa postanowienia Kolegium z dnia (...) czerwca 2014 r., (...) oraz (...). Podobnie uczynili J. M. i U. M., którzy wspólnie zaskarżyli postanowienia Kolegium z dnia (...) czerwca 2014 r., (...) oraz (...). Mając na uwadze, że H. J. i J. J. zaskarżyli dwa różne postanowienia ([...] oraz [...]) Sąd zmuszony był zastosować art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym "Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg". Ich skargę rozdzielono i zarejestrowano pod sygnaturami: II SA/Po 861/14, II SA/Po 862/14. Identyczna sytuacja nastąpiła w odniesieniu do wspólnie działających J. M. i U. M., którzy w jednym piśmie zaskarżyli postanowienia (...) oraz (...). Ich skargi również rozdzielono i zarejestrowano pod odrębnymi sygnaturami: II SA/Po 864/14 i II SA/Po 865/14. Podsumowując, na skutek skarg H. J. oraz J. J., R. J., a także U. M. oraz J. M. zarejestrowano pięć odrębnych skarg (II SA/Po 861/14, II SA/Po 862/14, II SA/Po 863/14, II SA/Po 864/14 i II SA/Po 865/14), które odpowiadały pięciu zaskarżonym przez te osoby postanowieniom. Następnie, mając na uwadze, że tak formalnie zarejestrowane skargi wyżej wymienionych osób zostały wniesione wobec jednobrzmiących postanowień, dotyczących zresztą wspólnie złożonych przez skarżących zażaleń od postanowienia Burmistrza M. dnia z dnia (...) lutego 2014 r., (...) - Sąd postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Po 861/14 postanowił połączyć sprawy II SA/Po 861/14, II SA/Po 862/14, II SA/Po 863/14, II SA/Po 864/14 i II SA/Po 865/14 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawa prowadzona jest od tego momentu pod sygnaturą II SA/Po 861/14. Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dnia (...) lutego 2011 r. Burmistrz M. wydał postanowienie (...), którym zaopiniował pozytywnie decyzję o udzieleniu "A’ sp. z o.o. z siedzibą w K. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "B" i "C" położonego na terenie gmin M. i K. Nie ulega też wątpliwości, że postanowienie to doręczono wnioskodawcy "A" sp. z o.o. najpóźniej dnia (...) marca 2011 r., co zostało potwierdzone datowaną pieczęcią wnioskodawcy (wraz z numerem wpływu) przybitą na postanowieniu znajdującym się w aktach sprawy. Mając to na uwadze Kolegium trafnie wskazało, że ostatnim dniem, w którym należało złożyć zażalenie był (...) marca 2011 r. W ocenie Sądu, z uwagi na formalny charakter wydanych postanowień nie można zgodzić się z żadnym z zarzutów skarg. Wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty w istocie zmierzają do wykazania, że względem nich termin do wniesienia zażalenia nie upłynął. Tymczasem twierdzenia takiego – w okolicznościach sprawy - nie sposób obronić. Kolegium trafnie zauważyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela - jednolicie przyjmuje się, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie (odpowiednio - zażalenie) w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania (odpowiednio - zażalenie), lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09; z dnia 7 kwietnia 2009 r" II OSK 505/08, z dnia 12 lipca 2012 r" II OSK 739/11 oraz z dnia 15 lipca 2014 r" II OSK 315/13). Identycznie kwestię tę przedstawia się w doktrynie. Jak wskazuje B. Adamiak "termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 494). W niniejszej sprawie postanowienie Burmistrza M. z dnia (...) lutego 2011 r., (...) zostało doręczone wnioskodawcy, a termin do jego zaskarżenia upływał (...) marca 2011 r. Po tej dacie stało się ono ostateczne. Skoro zatem skarżący złożyli zażalenia (...) lipca 2012 r., to trafnie Kolegium stwierdziło na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. uchybienie terminu do wniesienia złożonych zażaleń. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że postanowienie z dnia (...) lutego 2011 r. nie zostało skarżącym doręczone. Jedynie na marginesie i poza zakresem niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że nie kwestionuje, iż pominięcie niektórych stron i niedoręczenie im wydanej decyzji (postanowienia) jest naruszeniem prawa. Niedoręczenie decyzji (postanowienia) nie powoduje jednak, że względem osób, które decyzji (postanowienia) nie otrzymały, termin do wniesienia środka zaskarżenia nie biegnie. Niedoręczenie decyzji nie jest też podstawą do przywrócenia terminu. Uchybienie polegające na pominięciu niektórych stron przez organ w postępowaniu może być konwalidowane jedynie w trybie nadzwyczajnym - to jest otwiera drogę do złożenia przez te strony wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Jest to właściwe postępowanie, w którym strony pominięte mogą podjąć się wykazania, iż "bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu" (zob. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Końcowo Sąd wyjaśnia, że rozpoznając sprawę miał na względzie, iż w odniesieniu do postanowienia Burmistrza M. z dnia (...) lutego 2014 r., (...) mieszkańcy gminy zainicjowali postępowania nadzwyczajne, które są nadal w toku. Z tego powodu rozważono, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na art. 56 P.p.s.a. (postępowanie sądowe ulega zawieszeniu w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania). Sąd doszedł do przekonania, iż przepis ten nie może znaleźć zastosowania. Podkreślić bowiem należy, że "aktem" będącym przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie nie było postanowienie Burmistrza M. (które jest kwestionowane w postępowaniach nadzwyczajnych), a postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygające kwestię terminowości złożenia zażaleń. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.