II SA/Po 94/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę. /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz /-/B. Drzazga Postanowieniem Starosty J. z dnia [...] września 2008 r. (Nr [...]), wydanym na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, przywrócono przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], stanowiącą własność E. K. i działką nr [...], stanowiącą współwłasność K. P. i P. P. oraz zapis powierzchni przedmiotowych działek do stanu sprzed 1986 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek E. K. przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Przeprowadzone przez Starostę J. postępowanie pozwoliło ustalić, że w wyniku prac geodezyjnych, wykonywanych w 1986 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w P., a dotyczących odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...]., przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] został zmieniony na niekorzyść E. K. Zmienione zostały również zapisy dotyczące powierzchni przedmiotowych działek. W ocenie organu I instancji źródłem błędnego wyznaczenia przebiegu granicy był błąd kreślarski popełniony w 1986 r. przez wykonawcę odnowienia ewidencji gruntów obrębu[...]. Przywrócenia zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed 1986 r. Starosta J. dokonał w oparciu o dokumentację pomiarową sporządzoną w 1976 r., w tym poprzedni zapis powierzchni działek, jaki był uwidoczniony w ewidencji gruntów pod pozycją rejestrową nr [...] obrębu [...] . Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P. P . W zażaleniu podniósł, iż nie zgadza się na ponoszenie konsekwencji panującego chaosu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J . Zdaniem składającego zażalenie ponosząc znaczne koszty nabywał on nieruchomości celem "wyrównania granic i nadania (...) posesji prostych kształtów", a przywrócenie przebiegu granicy spowodowało, że "granica, w założeniu prosta okazuje się "wielobokiem" utrudniającym ogrodzenie". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (Nr [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. w związku z art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art 113 kpa, który reguluje zagadnienia sprostowania decyzji (postanowienia, ugody) i wyjaśnienia jej treści. W ocenie organu określona przepisem art. 113 § 1 kpa instytucja sprostowania służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji, które noszą cechy oczywistości, na poparcie czego organ przywołał stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu. W ocenie organu skorzystanie przez Starostę J. z trybu przewidzianego w art. 113 § 1 kpa w celu przywrócenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...],[...] oraz zapisu ich powierzchni w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed 1986 r., nastąpiło z naruszeniem powołanego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego zmiana przebiegu granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, których nie można zaliczyć do spraw nieistotnych, na co organ wskazał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 566/99. Wobec tego nie mogą podlegać sprostowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków, w trybie powołanego przepisu błędy i omyłki istotne, czyli takie, które nie są widoczne "na pierwszy rzut oka" i wymagają przeprowadzenia dodatkowych badań i ustaleń. W ocenie organu II instancji dane z pomiarów wykonanych w związku z realizacją pracy z zakresu odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...]. nie wskazują na takie wkreślenie przebiegu spornego odcinka granicy na mapie ewidencyjnej, jaki istnieje w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja związana z odnowieniem ewidencji gruntów, znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie pozwala również na ustalenie w jaki sposób obliczono powierzchnie działek nr [...] i nr [...]. Tym samym nie można stwierdzić, czy błąd "kreślarski" powstał w związku z wykonaniem przedmiotowej pracy geodezyjnej i czy miał znaczenie w odniesieniu do określenia powierzchni działek nr [...] i nr [...]. Ponadto organ zauważył, iż ustalone w wyniku powyższej pracy powierzchnie przedmiotowych działek zostały przyjęte i potwierdzone własnoręcznymi podpisami właścicieli działek, a w ramach odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...] nie wykazano nowej powierzchni działki nr [...]; istniejący zapis w ewidencji gruntów i budynków w postaci 0,1500 ha wynika z obowiązujących w tym czasie przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) odnośnie dokładności wykazywania powierzchni w operacie ewidencyjnym. Organ uznał, iż przepis art. 113 § 2 kpa, przyjęty przez Starostę J. jako podstawa do wydania przedmiotowego postanowienia, nie ma w tym przypadku zastosowania, bowiem pismo E. K. wszczynające postępowanie administracyjne nie zawiera wniosku dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści jakiejkolwiek decyzji, a z pisma Starosty J. z [...]listopada 2008 r., znak [...], wynika, iż w "zasobie nie ma decyzji zatwierdzającej odnowę ewidencji gruntów obrębu [...]". Organ stwierdził, iż postanowieniem tym Starosta nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji, a w istocie dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczący prowadzenia przez starostę ewidencji gruntów i budynków oraz § 44 ust. 2, § 46 ust. 2 i § 36 oraz § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W oparciu o ostatni z przywołanych przepisów organ uznał, iż dokumentacja geodezyjna sporządzona w 1976 r. na potrzeby wydania aktu własności ziemi nie powinna mieć znaczenia dla ustalenia przebiegu granic, a w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Pomiar "stanu posiadania gruntu" wykonany w 1976 r., jak również wykonane obliczenia powierzchni działek nr [...] i nr [...], w ocenie organu odwoławczego nie odpowiadają obecnie obowiązującym standardom technicznym, na uzasadnienie czego organ przywołał treść przepisów § 61 i § 62 wyżej wymienionego rozporządzenia wykonawczego. Następnie organ zauważył, iż w wyniku pomiaru wykonanego w 1976 r. geodeta w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej nie określił współrzędnych punktów granicznych, a zatem nie one stanowiły podstawę do obliczenia powierzchni działek, ponadto analiza dokumentacji powstałej w wyniku wykonanej w 1976 r. pracy geodezyjnej wykazała, że powierzchnię działek nr [...] i nr [...] określono błędnie. Stąd tez w ocenie organu w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest dokonywanie obecnie zmian w operacie ewidencyjnym w oparciu o dokumentację z pomiaru wykonanego w 1976 r., nawet w przypadku gdy stanowiła ona podstawę do wydania aktów własności ziemi, gdyż dokumentacja ta nie jest wiarygodna i nie spełnia obowiązujących standardów technicznych w zakresie wykonywania pomiarów i obliczeń powierzchni. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na nieprawidłowe oznaczenie organu administracji w zaskarżonym postanowieniu, a mianowicie "Starostwo Powiatowe w J.", zamiast "Starosta J.", co naruszało zapis art. 124 § 1 kpa, jednak nie stanowiło istotnego uchybienia, które powodowałoby wyeliminowanie przedmiotowego postanowienia z obrotu prawnego. Skargę na powyższe postanowienie organu II instancji wniosła E. K . W uzasadnieniu stwierdziła, iż organ I instancji prawidłowo przywrócił przebieg granicy zgodny z rzeczywistym stanem prawnym potwierdzonym aktem własności z 1976 r. Według skarżącej nie było przeprowadzone rozgraniczenie działek nr [...] i [...], a właściciele działki nr [...]do 2006 r. respektowali rzeczywisty przebieg granicy obydwu działek. Skarżąca podkreśliła, iż to geodeci i urzędnicy zajmujący się ewidencją gruntów powinni dostosować się do zapisów aktu własności z dnia 27 września 1976 r., zgodnie z którym granica pomiędzy należącą do skarżącej działką nr [...]a działką [...]przebiega w linii prostej, bez żadnych skosów. W ocenie skarżącej na podstawie dokumentacji z 1976 r. można dokonać korekty omyłki człowieka polegającej na błędnym ustaleniu granicy przez firmę dokonującą odnowienia ewidencji gruntów w 1986 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zmiana przebiegu granic i powierzchni działek niewątpliwie dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe zaś rozstrzygają sądy powszechne, a jedynie w zakresie określonym przez art. 29 i następne ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości może być dokonywane w trybie administracyjnym. Nawet jednak w takiej sytuacji strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (por. w szczególności art. 33 ust. 3 powołanej ustawy). Nie można zatem dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., IV SA/Wa 301/07, LEX nr 352751). Ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, co wynika z treści art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813 ze zm.). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Stąd też wprowadzenie zmiany przebiegu granicy wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, sporządzonej między innymi w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany bądź sądowych (por. § 36 i § 46 przywołanego rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 1999 r., II SA 566/99, LEX nr 46217, stwierdził, iż sprostowanie błędów i omyłek w rzeczonej ewidencji, to jest wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wiec art. 113 § 1 kpa, jednak zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i w żadnym względzie nie może być dokonywana w trybie art. 113 § 1 kpa. Innymi słowy zmiany granic działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które może być podstawą wpisu do ewidencji. W niniejszej sprawie Sąd w całości podziela pogląd organu II instancji co do braku możliwości zastosowania trybu z art. 113 kpa do sprostowania zapisów w ewidencji gruntów ("przywrócenia przebiegu granicy" pomiędzy nr [...] i [...]oraz zapisu ich powierzchni w operacie ewidencji gruntów i budynków do stanu sprzed 1986 r.). Usuwanie błędów i omyłek ewidencji w ramach jej prowadzenia nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Postępowanie ewidencyjne służy do rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, zaś w postępowaniu tym nie można rozstrzygać uprawnienia wnioskodawcy do gruntu (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., I OSK 199/07, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 721/06). Warto wskazać, iż w ocenie organu II instancji dane z pomiarów wykonanych w związku z realizacją pracy z zakresu odnowienia ewidencji gruntów obrębu[...]nie wskazują na takie wkreślenie przebiegu spornego odcinka granicy na mapie ewidencyjnej, jaki istnieje w operacie ewidencji gruntów i budynków, a dokumentacja związana z odnowieniem ewidencji gruntów znajdująca się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie pozwala ustalić w jaki sposób obliczono powierzchnie działek nr [...] i nr [...]. Organ wskazał także na pismo Starosty J. z dnia 4 grudnia 2008 r. (znak [...]), w którym stwierdzono, iż obliczenie powierzchni arkuszy map ewidencyjnych i kompleksów zostało wykonane ze współrzędnych, natomiast obliczenie powierzchni działek graficznie lub z miar. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem II instancji, iż w sposób oczywisty nie można stwierdzić, czy "błąd kreślarski" powstał w związku z wykonaniem przedmiotowej pracy geodezyjnej i czy miał znaczenie w odniesieniu do określenia powierzchni działek nr [...] i nr [...], tym bardziej że w ramach odnowienia ewidencji gruntów obrębu [...] nie wykazano nowej powierzchni działki nr [...]. Przywrócenia przebiegu granicy i powierzchni przedmiotowych działek w ewidencji gruntów Starosta J. nie mógł również dokonać na podstawie przepisu art. 113 § 2 kpa, przyjętego jako podstawa do wydania zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie pismo skarżącej z dnia 24 czerwca 2008 r. nie zawiera wniosku dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści jakiejkolwiek decyzji, która ustalałaby przebieg granicy i powierzchnię działek [...] i [...]. Wniosek ten dotyczył żądania wyjaśnienia okoliczności popełnienia błędu mierniczego przez geodetę w 2006 r. W piśmie organu I instancji z dnia 12 listopada 2008 r., znak [...]wprost stwierdzono, iż w zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie ma decyzji zatwierdzającej odnowę ewidencji gruntów obrębu [...]. Stąd też zaskarżonym postanowieniem organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości co do treści wydanej decyzji, a w istocie dokonał zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 i wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2007 r., VI SA/Wa 215/07, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie tego instrumentu prawnego do korygowaniu zapisów w ewidencji gruntów. Przywrócenie w niniejszej sprawie w operacie ewidencyjnym stanu sprzed 1986 r. co do wyżej wymienionych działek (granicy i powierzchni) jest w istocie dokonaniem kolejnej zmiany danych ewidencyjnych (aktualizacją). Dokonanie zmian przebiegu granic i zmian powierzchni w ewidencji gruntów i budynków wymaga zatem przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, co wynika z wyżej przywołanych przepisów § 36 i § 46 rozporządzenia wykonawczego. Podstawową zasadą prowadzenia tej ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego). Aktualizacja operatu ewidencyjnego, następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1 powołanego rozporządzenia). Już z treści powołanych wyżej przepisów prawa odnoszących się do zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynika jednoznacznie, że postępowanie w tym zakresie jest znacznie sformalizowane i opiera się na dokumentach wystawionych w prawidłowej formie, których treść ma jedyny wpływ na zapisy dokonane w przedmiotowej ewidencji (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., I OSK 199/07). Trafnie organ II instancji zwrócił uwagę na to, że § 37 wyżej powołanego rozporządzenia stanowi, iż w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Przepisy § 61 i § 62 powołanego rozporządzenia stanowią, iż numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych a pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie tych współrzędnych i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Wobec tego Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż pomiar "stanu posiadania gruntu" wykonany w 1976 r., jak również wykonane obliczenia powierzchni działek nr [...] i nr [...], nie odpowiadają obecnie obowiązującym standardom technicznym i nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w operacie ewidencyjnym (aktualizacja) w oparciu o dokumentację z pomiaru wykonanego w 1976 r., nawet w przypadku gdy stanowiła ona podstawę do wydania aktów własności ziemi, bowiem nie spełnia ona wspomnianych standardów. Skoro w wyniku pomiaru wykonanego w 1976 r. geodeta w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej nie określił współrzędnych punktów granicznych, to uznać należy, iż nie stanowiły one podstawy do obliczenia powierzchni działek. W ewidencji gruntów wykazuje się powierzchnię gruntów obowiązującą aktualnie, co oznacza, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmian ewidencyjnych z mocą wsteczną. Stąd też na gruncie niniejszej sprawy nie można tej powierzchni ustalić w oparciu o powierzchnię wskazaną w akcie własności ziemi, skoro dane te - w świetle dostępnych organowi dokumentów - nie są aktualne. Dodać również należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że nie dane zawarte w dziale I księgi wieczystej są podstawą do zmian w ewidencji gruntów, lecz dane zawarte w tej ewidencji są podstawą do dokonania zmian oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej (por. wyrok WSA w Kielcach w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., II SA/Ke 634/07). Na koniec rozważań zauważyć należy, iż granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesadzają jeszcze o ich bezsporności, jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu ewidencyjnym, ale w postępowaniu rozgraniczeniowym. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w istocie chodzi o ustalenie zasięgu prawa własności skarżącej w odniesieniu do spornej granicy pomiędzy działkami [...] i [...], a zatem jej wniosek nie mógł być zakończony w tym postępowaniu. Skarżąca może w osobnym postępowaniu administracyjnym domagać się, prawidłowego z jej punktu widzenia, wytyczenia granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji nie zawiera naruszenia prawa i trafnie eliminuje z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji, gdyż niedopuszczalne jest dokonywanie w ewidencji gruntów zmiany granicy i powierzchni działek w trybie sprostowania błędu, jak i w trybie wyjaśnienia wątpliwości. W konsekwencji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga MK