II SA/Po 944/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2014 r. Wójt Gminy K. (działający z upoważnienia Wójta Gminy K. Kierownik [...] Ośrodka Pomocy Społecznej) – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej również: Kolegium) decyzji z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] uchylającej wcześniejszą decyzję Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt) z dnia [...] 2014 r. – odmówił M. D.(dalej również: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - A. D. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na m.in. art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm. - dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu urodzenia dziecka a także wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz.U. nr 183, poz. 1234 - dalej: rozporządzenie z dnia 14 września 2010 r.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomimo zarejestrowania się przez wnioskodawczynię do lekarza [poradni [...] w [...]] pod koniec maja 2013 r. termin wizyty został wyznaczony na 20 czerwca 2013 r., a zaświadczenie lekarskie z dnia 2 stycznia 2014 r. potwierdzało, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży. Dalej organ podniósł, że – w wykonaniu wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. – pozyskał od strony w dniu 1 kwietnia 2014 r. kolejne zaświadczenie lekarskie, jednak zgodnie z uprzednio przedstawionym zaświadczeniem z dnia 2 stycznia 2014 r. wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu. Wyjaśniając, że zapomoga z tytułu urodzenia dziecka [której dotyczy wniosek strony z dnia 30 grudnia 2013 r.] przysługuje, jeżeli kobieta pozostawał pod opieka medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, organ I instancji stwierdził, że "ponownie odmawia [...] prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka". W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2014 r. wnioskodawczyni domagała się jej uchylenia i przyznania przedmiotowej zapomogi. Odwołująca podała, że pierwszy raz do ośrodka zdrowia zgłosiła się od koniec maja 2013 r. (według późniejszych obliczeń było to w 8 tygodniu ciąży), ale termin wizyty ginekologicznej wyznaczony został na 20 czerwca 2013 r. Podniosła, że nie było ją stać na prywatną [wcześniejszą] wizytę lekarską i dlatego musiała czekać prawie 4 tygodnie i ostatecznie pierwsze badanie odbyło się 20 czerwca 2013 r., gdy była już w 12 tygodniu ciąży. Odwołując się do treści art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, który zobowiązuje władze publiczne do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym, stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z długimi terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej publicznej opieki zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art.15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, a pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim (art. 15b ust. 6 powołanej ustawy). Przedstawiając ustalenia faktyczne – tożsame z poczynionymi przez organ I instancji – co do tego, że wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do porodu, podczas gdy powołane przepisy ustawy uzależniają przyznanie przedmiotowego świadczenia od pozostawania pod opieką medyczną najpóźniej od 10 tygodnia trwania ciąży. Za pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał zarazem przyczyny i okoliczności, z powodu których kobieta ciężarna nie pozostawała we wskazanym okresie pod opieką medyczną, lecz dopiero w okresie późniejszym. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i w pełni zasadna. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 r. wnioskodawczyni domagała się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podniosła, ze odmowa przyznania świadczenia została oparta na błędnym założeniu, że opieka medyczna była sprawowana w jej przypadku od 12 tygodnia ciąży, podczas gdy faktycznie pierwsza wizyta lekarska została "umówiona 28.05.2014 r. (tj. w 8 tygodniu ciąży)". Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdziła, że już z chwilą zgłoszenia się w zakładzie opieki zdrowotnej ciężarna kobieta winna znaleźć się pod opieką medyczną, zaś niedoskonałość funkcjonowania systemu służby zdrowia, a zwłaszcza długotrwałe terminy oczekiwania na wizytę w ramach bezpłatnej opieki zdrowotnej, na która to okoliczność kobieta ciężarna nie ma jakiegokolwiek wpływu, nie może stać na przeszkodzie do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto jej zdaniem niezbędne jest przyjęcie takiej wykładni przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z przedmiotowej formy pomocy [zapomogi] także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną opieką medyczną. Skarżąca podkreśliła, że od momentu dowiedzenia się o ciąży regularnie korzystała ze świadczeń zdrowotnych, a nie miała wpływu na to, że pierwsze świadczenie zostało jej udzielone dopiero w 12 tygodniu ciąży, mimo że do poradni ginekologicznej zgłosiła się, będąc w 8 tygodniu ciąży. Ponadto powołała okoliczności wcześniej przedstawione w odwołaniu. Do skargi zostało załączone zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że wnioskodawczyni zgłosiła się do rejestracji 28 maja 2013 r. - w 8 tygodniu ciąży. Skarga została uzupełniona w piśmie procesowym z dnia 2 września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać. Przy ich wydaniu doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które taki wpływ mieć mogło, tj. takich naruszeń, o których mowa odpowiednio w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej stronie przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka, o której mowa w art. 15b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi art. 15b ust. 5 tej ustawy, w myśl którego przedmiotowa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 zd. pierwsze powołanej ustawy). Przepisy art. 15b ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały dodane do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu do projektów tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (zob. druki nr 885 i nr 630 Sejmu VI kadencji; dostępne w Internecie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf). Innymi słowy, celem tej regulacji było m.in. zachęcenie kobiet w ciąży, do tego, by jak najwcześniej zgłaszały się po fachową pomoc medyczną. Mając na uwadze przywołany cel (ratio legis) omawianych przepisów art. 15b ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych – a także wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych – niewątpliwie nie można w procesie wykładni tych przepisów poprzestać na wnioskach płynących z ich językowego brzmienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 223/13, WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 21/14 i WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13 i 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1022/13 (orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wprawdzie przedmiotowe uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże w procesie wykładni tych przepisów nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną, należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 powołanej ustawy i ustalaniu na jego podstawie prawa do zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przeprowadzenie przez organy ustaleń tak w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również co do dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 tej ustawy terminu poddania się opiece medycznej - np. właśnie w przypadku długiego okresu oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty albo w razie możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu jej pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne. Zdaniem Sądu moment, od którego kobieta ciężarna pozostaje pod opieką medyczną w rozumieniu art. 15b ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozpoczyna się w chwili zgłoszenia się kobiety ciężarnej do lekarza lub położnej w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych czy leczenia szpitalnego, a więc od chwili rejestracji we właściwej placówce medycznej, a nie od chwili pierwszego badania lekarskiego. Z chwilą zgłoszenia się w stosownym zakładzie opieki zdrowotnej kobieta ciężarna winna się znaleźć pod opieką medyczną. Należy jeszcze raz podkreślić, że strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. Argumentację tę uzasadnia fakt, że przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, iż władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Innymi słowy, termin, od którego kobieta ciężarna znajduje się pod opieką medyczną, winien być każdorazowo dokładnie ustalony i liczony od momentu zgłoszenia się kobiety w odpowiedniej placówce medycznej (publicznej lub niepublicznej) - niezależnie od rzeczywistego terminu pierwszego badania lekarskiego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 158/13 - dostępny jw.). Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania przedmiotowego świadczenia rodzinnego przemawiają także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Zaprezentowany przez organy w niniejszej sprawie sposób wykładni, który utożsamia pozostawanie kobiety ciężarnej pod opieką medyczną z poddaniem się badaniu lekarskiemu lub wykonaniem innej usługi medycznej (w związku z ciążą), a zatem warunkuje przyznanie przedmiotowej zapomogi tym, by kobieta ciężarna otrzymała świadczenie zdrowotne przed upływem 10 tygodnia ciąży, jest nie do przyjęcia. Prowadzi bowiem w istocie do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na ich status materialny i możliwość wcześniejszego uzyskania usługi zdrowotnej w sytuacji, gdy niezwłoczne skorzystanie z podstawowej opieki zdrowotnej jest utrudnione, jak również ze względu na stan zdrowia, który może utrudnić rozpoznanie przez kobietę – na tak wczesnym etapie – że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących czy też faworyzujących (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 580/13 i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że skarżąca konsekwentnie wskazywała na podstawowy fakt zgłoszenia się ciężarnej wnioskodawczyni do rejestracji w zakładzie opieki zdrowotnej w dniu 28 maja 2013 r., tj. w 8 tygodniu ciąży, natomiast pierwsze świadczenie zdrowotne zostało jej udzielone zgodnie z terminem wyznaczonej wizyty - w dniu 20 czerwca 2014 r. (w 12 tygodniu ciąży). Organy administracji, mimo zgromadzenia w aktach postępowania dokumentacji, która wskazywała na taki stan rzeczy, i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy poprzestały na niedopuszczalnym przyjęciu danych wskazanych w zaświadczeniu z dnia 2 stycznia 2014 r. co do tego, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży. W tym zakresie całkowicie z pola widzenia straciły fakt, że zaświadczenie to utożsamia pozostawanie pod opieką medyczną z datą udzielenia pierwszego świadczenia zdrowotnego ciężarnej. W ten sposób zignorowały wnioski wynikające z zaświadczenia z dnia 1 kwietnia 2014 r. poświadczającego datę zgłoszenia się skarżącej do zakładu opieki zdrowotnej w celu uzyskania tej usługi medycznej w związku ze stwierdzeniem ciąży. W konsekwencji zaniechały ustalenia tak istotnej okoliczności, jak to, w którym tygodniu ciąży skarżąca faktycznie zgłosiła się do placówki medycznej. Przedstawione przez skarżącą na użytek niniejszego postępowania sądowego zaświadczenie lekarskie z dnia 7 lipca 2014 r. wskazuje, że fakt taki miał miejsce, kiedy skarżąca była w 8 tygodniu ciąży. Sąd nie przeprowadził z przedmiotowego zaświadczenia dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie może zastępować organów w zakresie ustalania podstawowych okoliczności sprawy, niemniej jednak dokument ten został wzięty pod uwagę ze względu na treść art. 133 § 1 p.p.s.a., jako służący zakwestionowaniu prawidłowości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego. Rzeczą organów rozpatrujących sprawę administracyjną będzie natomiast przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego w celu ustalenia, w którym tygodniu ciąży skarżąca zgłosiła się do rejestracji placówce medycznej, kiedy to ustalony został termin udzielenia jej świadczenia zdrowotnego na 20 czerwca 2014 r. Powyższe uzasadnia stwierdzenia, że po stronie organów doszło nie tylko do błędu w wykładni przepisu prawa materialnego, ale również do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro stan faktyczny sprawy pozwalający na jej prawidłowe rozstrzygnięcie nie został należycie ustalony i oceniony. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji będzie obowiązany – a w ślad za nim, co oczywiste, Kolegium – na podstawie art. 153 p.p.s.a. przyjąć, że jeżeli znajdzie swoje ostateczne potwierdzenie (na co wskazuje całokształt okoliczności sprawy), iż wnioskodawczyni przed upływem 10 tygodnia ciąży zgłosiła się do zakładu opieki zdrowotnej, ale z przyczyn od niej niezależnych (niezawinionych) z pierwszej usługi zdrowotnej (badania medycznego) skorzystała już po upływie 10 tygodnia ciąży, a następnie w późniejszym okresie systematycznie korzystała z opieki medycznej (w każdym trymestrze ciąży), to w istocie spełniła przesłankę pozostawania pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży, o której mowa w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.