II SAB/Po 27/17

Dnia 29 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi A. P. 4 sp. z o.o. z siedzibą w P. T. na bezczynność Starosty W w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę II SAB/Po 27/17 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2016 r. A. P. [...] spółka z o.o. z siedzibą w P. T. złożyła do Starosty [...] w W. wniosek o pozwolenie na budowę jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...] obręb S., gm. W.. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpis z rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego. W piśmie przewodnim dołączonym do wniosku wyjaśniono, że dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Spółka wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie w tej sprawie jest w toku. Zważywszy, że wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zależy od rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, zdaniem Spółki należy przyjąć, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: kpa). Inwestor podał również, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie wspomnianej decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 13 elektrowni wiatrowych o nazwie "Park Wiatrowy W." wraz z infrastrukturą towarzyszącą i postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Starosta W pismem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał Spółkę do uzupełnienia – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania - złożonego w dniu [...] lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie: (1) 4 egzemplarzy projektu budowlanego, (2) zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, (3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, (5) specjalistycznej opinii, jeżeli jest wymagana, (6) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jeżeli jest wymagane, (7) dowodu uiszczenia opłaty skarbowej dotyczącej pozwolenia na budowę, (8) dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, (9) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, (10) decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi o lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeżeli jest wymagana, (11) decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jeżeli jest wymagana, (12) decyzji o zezwoleniu na wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli jest wymagana, (13) zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, (14) zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jeżeli jest wymagana. Ponadto organ wezwał do uzupełnienia złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez podanie identyfikatora cyfrowego obrębu geodezyjnego działki, której dotyczy oświadczenie, datę złożenia oświadczenia oraz nazwę organu wydającego dokument tożsamości osoby podpisującej oświadczenie. Powyższe wezwanie zostało doręczone inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2016 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Spółka, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała na art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.), argumentując, że sprawa ustalenia warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Do pisma Spółka dołączyła uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta W, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...] obręb S., gm. W.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Starosta W w związku z nieuzupełnieniem w podanym w terminie dokumentów wymienionych w wezwaniu z dnia [...] lipca 2016 r. pozostawił bez rozpoznania złożony w dniu [...] lipca 2016 r. wniosek spółki A. P. [...]. W wyniku zażalenia Spółki na bezczynność Starosty W Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 kpa, uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia Staroście W dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. P. [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty W zarzucając organowi niezałatwienie sprawy z wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w Stołężynie poprzez niezakreślenie odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów i w konsekwencji nierozpatrzenie wniosku inwestora. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty W do zakreślenia inwestorowi odpowiedniego terminu do złożenia wymaganych dokumentów, rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Spólka wniosła o zasądzenie na organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji w dniu [...] lipca 2016 r. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta wezwał spółkę do uzupełnienia braków wniosku. W zakreślonym przez organ terminie Spółka przesłała kompletnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji organ błędnie przyjął w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., że w zakreślonym terminie inwestor nie usunął wszystkich wskazanych braków formalnych wniosku. Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał, które z braków uznał za nieusunięte. Ponadto postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Zdaniem skarżącej Starosta winien był zastosować przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wyznaczyć termin do usunięcia braków, dający realną możliwość ustosunkowania się do wezwania. Działanie Starosty jawi się jako sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do Państwa (art. 8 kpa). Spółka w zakreślonym przez organ terminie do usunięcia braków wniosla o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nieuzupełnienie braków wniosku w zakreślonym przez organ terminie nastąpiło bez winy Spółki, z przyczyn niezależnych. Ponadto organ powinien był rozważyć, czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycji liniowej, do której zastosowanie mają inne przesłanki. W odpowiedzi na skargę Starosta W wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że do złożonego przez spółkę w dniu [...] lipca 2016 r. wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączył dokumentów wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego pismem z dnia [...] lipca 2016 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku i wskazał dokumenty, które należało przedłożyć. Złożony prze skarącą wniosek nie zawierał m.in. 4 egzemplarzy projektu budowlanego podpisanych przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji. Ponadto załączone przez inwestora do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawierało wszystkich wymaganych prawem elementów. Ponieważ wymienione braki stanowiły braki formalnoprawne wniosku o pozwolenie na budowę to organ administracji miał obowiązek wezwać inwestora do ich usunięcia na podstawie art. 64 § 2 kpa. Określony w tym przepisie termin do uzupełnienia braków formalnych podania jest terminem ustawowym i nie może być przez organ przedłużany. W związku z tym zarzut niezakreślenia odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów jest chybiony. Starosta podkreślił, że w wyznaczonym terminie inwestor przedłożył jedynie uzupełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie dołączył zaś żądnego z pozostałych dokumentów, w tym projektu budowlanego. Starosta wskazał także, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ich brak oznacza, że wniosek posiada braki formalne, lecz nie oznacza, że istnieje zagadnienie wstępne związane z koniecznością rozstrzygnięcia tychże spraw. Dlatego zdaniem Starosy z powodu nieuzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę w ustawowym terminie nastąpił ustawowy skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa,) a organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy, ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przejawia się w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia określonego rodzaju spraw zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie dokonuje żadnych czynności w sprawie a także, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy również do czynienia gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W niniejszej sprawie spółka A. P. [...] zarzuciła Staroście W bezczynność poprzez nierozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...], obręb S., gm. W.. Skarga Spółki została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, co stanowi spełnienie przesłanki objętej regulacją art. 52 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy czynność organu w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., była prawidłowym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanej przez skarżącą inwestycji scharakteryzowanej we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. W tym kontekście istotną okolicznością jest, iż wniosek skarżącej spółki z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczył pozwolenia na budowę. Zważyć należy, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania do wszystkich braków wniosku o pozwolenie na budowę. Nie w każdym przypadku wystąpienia braków wniosku organ architektoniczno-budowlany władny jest – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tychże braków – do pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Z przepisu art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Z kolei przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie wobec zawierającego braki wniosku o pozwolenie na budowę przepis art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) normuje, w jakich sytuacjach zastosowanie znajdzie instytucja wezwania do usunięcia braków formalnych przewidziana przepis art. 64 § 2 k.p.a., a kiedy należy postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wyjaśnienia wymaga, że w odniesieniu do braków wniosku, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zastosowanie ma regulacja art. 35 ust. 3 tejże ustawy, tj. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Prawo budowlane w art. 33 ust. 2 przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, a wśród nich wymienia m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia projektanta, wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem projektanta. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konkludując stwierdzić należy, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Drugi z wymienionych trybów odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046). W niniejszej sprawie spółka A. P. [...] do wniosku z dnia 15 lipca 2016 r., poza przedłożeniem niekompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpisem z KRS z rejestru przedsiębiorców, nie przedłożyła załączników stanowiących zarówno braki formalne, do których znajduje zastosowanie przepis art. 64 § 2 k.p.a., jak i załączników, których ocena przybiera charakter materialnoprawny (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Co więcej Spółka nie przedstawiła niezbędnych czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Zauważyć należy, że wezwanie skierowane do Spółki przez Starostę W pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (doręczone w dniu [...] sierpnia 2016 r.) wykraczało w swej treści poza braki formalne, do których usunięcia należało wezwać na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jakkolwiek omawiane wezwanie dotyczyło również dokumentów, które podlegają weryfikacji na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – jak choćby decyzja środowiskowa – to nie budzi wątpliwości Sądu, że obejmowało ono również te braki, których usunięcia należało żądać na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Toteż zdaniem Sądu Starosta prawidłowo zareagował na odpowiedź Spółki z dnia [...] sierpnia 2016 r. na powyższe wezwanie. Zważywszy, że spółka ograniczyła się do przedłożenia jedynie wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uzupełniając wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędne cztery egzemplarze projektu budowlanego i zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, Starosta pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania. Organ słusznie przyjął, że skoro Spółka - pomimo upływu wyznaczonego w wezwaniu terminu – nie uzupełniła wniosku o pozwolenie na budowę o niezbędną dokumentację projektowo-budowlaną, to koniecznym było zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o pozwolenie na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej bez rozpoznania. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż aby wszcząć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wniosek musi spełniać zarówno warunki wynikające z art. 63 k.p.a., jak i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II OSK 330/11, dostępny j.w.). Określony w art. 64 § 2 k.p.a. termin siedmiodniowy jest terminem ustawowym i nie może być skrócony, ani przedłużony. Tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Natomiast, jak już wyżej wyjaśniono, regulacja zawarta w art. 35 Prawa budowlanego dotyczy już merytorycznego postępowania, które następuje wówczas gdy wniosek został złożony zgodnie z wymogami określonymi w art. 33 ust. 2 wymienionej ustawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., podanie zawierające żądanie odpowiada warunkom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Dopiero złożenie wniosku niedotkniętego wadami formalnym powoduje wszczęcie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08; z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07, dostępne j.w.; też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2014, źródło: Lex Omega). Skoro zatem Starosta W prawidłowo na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, a Spółka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie wymaganych przepisami art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów, zasadnym było pozostawienie wniosku A. P. [...] bez rozpoznania. Tym samym nie można uznać, by Starosta pozostawał w bezczynności, skoro nie ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania tj. wniosek o pozwolenie na budowę - na skutek wad formalnych – nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.