II SAB/Po 35/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. H. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania – po doręczeniu organowi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] – odwołania B. M. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w punkcie I.; III. stwierdza, że zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") w zakresie rozpoznania odwołania B. M. od decyzji Burmistrza K. W. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] listopada 2019 r., [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa o budowę obory wolnostanowiskowej dla bydła mlecznego wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości Z. na działce [...], obręb K., K. W.. Zarzut przewlekłości dotyczy okresu następującego po doręczeniu Kolegium odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] wraz z aktami administracyjnymi (którym to wyrokiem uchylono uprzednio wydaną w sprawie decyzję). Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Jak wskazano wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Burmistrz orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa o budowę obory wolnostanowiskowej dla bydła mlecznego wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania w miejscowości Z. na działce [...], obręb K., K. W.. Od powyższej decyzji odwołała się B. M.. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw złożył inwestor R. H.. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję kasacyjną Kolegium (k. 1-13 akt administracyjnych). Odpis prawomocnego wyroku II SA/Po [...] wraz z aktami administracyjnymi doręczono organowi odwoławczemu [...] listopada 2020 r. (zob. k. 13 i 14 akt administracyjnych). Dnia [...] stycznia 2021 r. do akt Kolegium wpłynęło ponaglenie R. H., który domagał się sprawnego rozpatrzenia przez Kolegium, po wyroku II SA/Po [...], odwołania B. M. i zarzucił organowi odwoławczemu przewlekłość w prowadzeniu postępowania (k. 22-25 akt administracyjnych). Tego samego dnia Prezes Kolegium wyznaczył skład Kolegium do rozpoznania odwołania [...] (k. 16 akt administracyjnych). Dnia [...] lutego 2021 r. wpłynęła do organu skarga R. H. na przewlekłość Kolegium w zakresie rozpoznania odwołania B. M. (k. 3-6 akt sądowych). Skarżący domagał się w niej zobowiązania Kolegium do załatwienia sprawy w terminie 14 dni (w domyśle zapewne: od doręczenia prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności – uw. Sądu), stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach skargi R. H. akcentował, że po pierwsze Kolegium zaniedbało obowiązków formalnych – nie poinformowało o nowym terminie rozpoznania sprawy i przyczynach zwłoki. Po drugie podniósł, że sprawa z odwołania B. M. nie należy do skomplikowanych. Dotyczy ona kolejnego już z rzędu rozpoznania tej samej sprawy, w której organ odwoławczy formułował wytyczne, a wytyczne te były uwzględnione przez Burmistrza. Po wniesieniu skargi, ale przed jej przekazaniem, to jest dnia [...] lutego 2021 r. odbyło się posiedzenie Kolegium, na którym rozpatrzono odwołanie B. M. (k. 15 akt administracyjnych). Na posiedzeniu tym Kolegium wydało decyzję [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r., [...] (k. 37-43 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zaznaczyło, że sprawa została rozstrzygnięta [...] lutego 2021 r. Z tego powodu nie można stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynikła wyłącznie z konieczności załatwiania zwiększonej ilości spraw wpływających do Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W sprawie z odwołania B. M. od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badał już raz zarzut przewlekłości adresowany przez R. H. wobec Kolegium. Miało to miejsc w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., II SAB/Po [...] i dotyczyło sprawności postępowania organu odwoławczego w zakresie poprzedniego rozpatrzenia odwołania. Kolegium następnie wydało decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], która jednak została uchylona przez Sąd (II SA/Po [...]). Konieczność rozpatrzenia odwołania zatem otworzyła się niejako na nowo. Skarga R. H. na przewlekłość Kolegium, która obecnie jest przedmiotem rozpoznania, została wniesiona w bardzo podobnych okolicznościach, jak te, które były podstawą wydania wyroku II SAB/Po [...]. Sąd obecnie orzekający, zgadzając się z uzasadnieniem tego orzeczenia, podobnie ocenia sprawność działania Kolegium. Z tego też powodu, wystosowane wobec Kolegium zastrzeżenia dotyczące sprawności działania musza zbliżone do tych, które sformułowano w sprawie II SAB/Po [...]. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, w przypadku jeżeli chodzi o przewlekłość postępowania, uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Dopiero po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") strona może wnieść skutecznie skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., a zatem skarga była dopuszczalna. Dalej wskazać trzeba, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wskazanych w K.p.a., a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy między innymi art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś, co najistotniejsze z punktu widzenia kontrolowanego postępowania, w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Ustawową definicję pojęcia przewlekłości postępowania wprowadziła do K.p.a. ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w przywołanej wyżej ustawie, dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia "bezczynności" organu od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ, ustanawiając oddzielne definicje legalne tych pojęć. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Bezczynność stwierdzana jest zatem na podstawie kryterium sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość zaś według kryterium ocennego. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości ocenić należy, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel, Komentarz do art. 37 K.p.a., SIP Lex). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do Kolegium dnia [...] listopada 2020 r. (k. 13 i 14 akt administracyjnych). Wyrok ten – jako że uchylono nim poprzednią decyzję Kolegium – spowodował, że sprawa z odwołania B. M. otworzyła się na nowo. Od [...] listopada 2020 r. więc, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., Kolegium miało miesiąc na załatwienie sprawy, to jest powinno rozpatrzyć odwołanie do dnia [...] grudnia 2020 r. Tymczasem Kolegium tego nie uczyniło. Nie wysłało też do stron zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Decyzję, na skutek rozpatrzenia odwołania wydano dopiero dnia [...] lutego 2021 r. Posiedzenie Kolegium w przedmiocie załatwienia sprawy – jak można wnioskować z okoliczności sprawy – wyznaczono na skutek wniesionego przez R. H. ponaglenia i następnie skargi na przewlekłość. Na tle powyższego należy też odnotować, że od dnia wpływu odpisu prawomocnego wyroku II SA/Po [...] do Kolegium do dnia wydania decyzji instancji upłynęło blisko trzy i pół miesiąca dni. Odnosząc się do uwag z odpowiedzi na skargę wskazać należy, że orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnej, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19; 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16; 21 kwietnia 2017 r., II OSK 521/16 oraz 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 K.p.a.). W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że istniały zatem przesłanki do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie (Kolegium mające rozpoznać odwołanie od decyzji Burmistrza) dopuścił się przewlekłości. Wydano on wprawdzie decyzję kończącą postępowanie, ale nastąpiło to z opóźnieniem, po okresie, w którym w zakresie przebiegu postępowania nie podejmowano żadnych czynności. Jednocześnie, w opinii Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Argumentacja organu, wskazująca na braki kadrowe, nie może bowiem wprawdzie uzasadniać przedłużania postępowania, które było prowadzone w sposób przewlekły, jednak może wpływać na ocenę stopnia naruszenia przepisów przez organ, które to naruszenie charakteru rażącego nie miało, albowiem ani okres przewlekłości (nie będący, rozsądnie oceniając, okresem bardzo długim), ani motywacja organu (dążono do rozpoznania sprawy i to nastąpiło) nie uzasadniają takiego twierdzenia. Jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej to wskazać należy, że jej zasądzenie nie jest obligatoryjne, a – w ocenie Sadu – w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy nie ma do tego podstaw. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17 oraz 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie. Uzupełniająco nadmienić też trzeba, że suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Nie traktuje jej się także jako odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 14 czerwca 2019 r., II OSK 111/19 oraz 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zważywszy, że Kolegium rozpoznało odwołanie B. M., ale opóźnienie, którego się dopuściło, nie jest rażące i nie doprowadziło do zasadniczo do zmian w uwarunkowaniach sprawy, uznać należy, iż nie mamy do czynienia z sytuacją kwalifikowaną, która wymagałaby zasądzania na rzecz R. H. swoistego zadośćuczynienia, jakim jest suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. W opisanych okolicznościach, orzeczono, jak w punktach I. do IV. wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. poz. 1800), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 8 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Jak już zasygnalizowano na wstępie, wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.