II SAB/Po 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku M. M. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, iż organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że ww. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz M. M. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. M. M. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. podania postępowań sądowych (procesach), w których Gmina M., Burmistrz Miasta i Gminy, Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy występowała/występowali jako strony począwszy od 2015 roku, 2. czego dotyczyły postępowania, 3. podania jaki był skutek prawny postępowań, a w przypadku fazy początkowej procesu, postępowań zakończonych lub orzeczeń nieprawomocnych podanie etapu postępowania, 4. podania w przypadku, których postępowań sądowych Gmina M., Burmistrz Miasta i Gminy, Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy korzystała/korzystali z zewnętrznej obsługi prawnej - zastępstwa procesowego, 5. podania nazw kancelarii prawnych obsługujących ww. postępowania, 6. jakie były koszty tych postępowań - koszty poniesione na rzecz kancelarii prawnych, prawników - skany dokumentów - np. faktury, umowy, zlecenia, porozumienia, potwierdzenia zapłaty (skany), 7. podanie czy i jakie koszty poniosła Gmina M. w wyniku niekorzystnych wyroków w ww. postępowaniach? Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz poinformował Skarżącą o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie wskazując jednocześnie, iż wniosek zostanie rozpoznany do dnia [...] marca 2021 r. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy zarzucając mu naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej na wniosek. - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nie udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznych jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na jej wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. udostępnił żądaną informację publiczną oraz że powodem opóźnienia było zebranie danych z przestrzeni ponad 5 lat znajdujących się w różnych rejestrach i archiwach, a także trudna sytuacja kadrowa związana z pandemią wirusa SARS-CoV2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 – dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd – który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela – że wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a., nie znajduje zastosowania do spraw ze skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 364/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 282/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnienia wymaga, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa i mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Za bezczynność należy uznać więc nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane informacje i dokumenty stanowią informację publiczną oraz czy Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżąca była zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie budzi również wątpliwości, iż Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Poza sporem pozostawała również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji. Organ w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje, iż mamy do czynienia z informacją publiczną. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16, NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16). Sąd mając na uwadze bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej uznał, że żądane przez Skarżącą informacje dotyczące toczących się z udziałem Gminy i jej władz postępowań sądowych, kosztów związanych z tymi postępowaniami (w tym koszty pełnomocników) stanowią informację publiczną jako informacje odnoszące się do władzy publicznej i dotyczące m.in. wydatkowania środków publicznych. Uznając, że żądane przez Skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w zgodzie z przepisami u.d.i.p. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że, jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej) wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. Fakt późniejszego odczytania i wydruku ww. wniosku nie może zmienić oceny, iż wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2021 r. Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) upływał z dniem [...] stycznia 2021 r. W okresie biegu terminu Burmistrz korzystając z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował stronę o niemożliwości załatwienia wniosku terminie i wskazując, że wniosek zostanie załatwiony do dnia [...] marca 2021 r. Tymczasem organ, pomimo upływu maksymalnego terminu do załatwienia wniosku, jak również w momencie wniesienia skargi na bezczynność, nie udzielił odpowiedzi na ww. wniosek. Uczynił to dopiero w dniu [...] kwietnia 2021 r., a więc po upływie 16 dni od wpłynięcia skargi, co wynika jednoznacznie z odpowiedzi na skargę jak i akt sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż organ szczegółowo opisał w jakich postępowaniach sądowych brała udział Gmina i jej władze oraz w tabelkach wskazał jakie koszty sądowe zostały poniesione. W ostatniej tabeli organ wskazał w jakich sprawach Gmina czy też Burmistrz korzystał z zewnętrznej pomocy prawnej (z podaniem nazwy kancelarii i numeru umowy) i jakie poniósł koszty z tym związane. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej. Jednakże należy mieć na uwadze, co wskazano już wyżej, iż uczynił to po upływie terminu do rozpoznania wniosku. Oznacza to, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udzielenia informacji publicznej), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie wystąpiła. Formułując taką ocenę, Sąd miał przede wszystkim na względzie fakt, że zakres żądanej informacji obejmujący 5 lat i dotyczący wszystkich postępowań sądowych w których stroną była Gmina, Burmistrz i jego zastępcy, z podaniem szczegółowych informacji dotyczących przedmiotu oraz kosztów z tym związanych wymagał szerokiej analizy. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż wniosek wpłynął do organu w czacie stanu epidemii, kiedy obowiązywały określone ograniczenia w administracji publicznej. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu sądowego w kwocie [...]zł.