III SA/Po 536/23

Dnia 22 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 czerwca 2023 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania o odmowie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania H. K. (skarżącego), uchylił decyzję Starosty [...] z 23 lutego 2023 r. nr [...] odmawiającą aktualizacji danych w ewidencji gruntów i umorzył postępowanie. Jako podstawę rozstrzygnięcia WINGiK wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752; dalej p.g.k.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINGiK wynikał następujący stan sprawy. Starosta [...] decyzją z 23 lutego 2023 r., znak [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], działką sąsiednią nr [...] stanowiącą rów i działką nr [...], położonymi w obrębie B. , gmino K. . WINGiK uznał jednak, że decyzja Starosty [...] podlegała uchyleniu, a samo postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego powinno być umorzone. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że skarżący wniósł o korektę danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], działką nr [...] i nr [...], położonymi w obrębie B. , gmina K.. Zdaniem wnioskodawcy zmiana przebiegu granicy powinna polegać na uwzględnieniu miary czołowej działki [...] w pkt 9 i 10 która wynosi 23,80 m, jest ujawniona w operacie [...] Na szkicu leśnym [...] z marca 1996 r. miara czołowa analogicznie w w/w punktach wynosi 30,03 m i jest większo o 6,23 m. WINGiK dokonał analizy treści mapy ewidencyjnej obrębu B. i stwierdził, że wskazany we wniosku skarżącego odcinek granicy, dla którego w dokumentach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały wykazane różne miary czołowe, jest zlokalizowany pomiędzy działkami nrnr [...] i [...] i posiada jeden punkt wspólny z granicą działki nr [...]. Zgodnie z treścią wypisów z rejestru gruntów, władającym działką nr [...] jest państwowa osoba prawna (wg stanu na 17.10.2022 r.), działka nr [...] stanowi współwłasność osób fizycznych, wśród których nie figuruje skarżący (wg stanu na 17.10.2022 r.), natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej (wg stanu na 7.11.2022 r.). Skarżący nie jest właścicielem ww. działek, a zatem nie jest osobą uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu odcinka granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych tego odcinka granicy. WINGiK wyjaśnił bowiem, że przepisami stanowiącymi podstawę uprawnienia do domagania się (żądania) wszczęcia postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt. 1 p.g.k. Podkreślił, że art. 24 ust. 2a pkt. 2 p.g.k. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2a pkt. 2 p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy Pgik w ewidencji gruntów budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku (a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości, (b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Tymczasem, jak ustalił WINGiK, skarżący nie był żadnym z podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt. 1 p.g.k - w odniesieniu do działek nr [...] i [...] położonych w obrębie B. , gmina K., co do których złożył wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów. Wnioskodawca był natomiast właścicielem działki nr [...], co przesądza, że nie miał on legitymacji do inicjowania postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczącym działek nrnr [...] i [...] stanowiących odrębny przedmiot własności i to w zakresie dotyczącym numerycznego opisu odcinka granicy pomiędzy ww. działkami wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych tego odcinka granicy. Organ dostrzegł przy tym, że skarżący w piśmie z 18 grudnia 2022 r. wskazał, że zmiana przebiegu granicy powinna polegać no uwzględnieniu miary czołowej działki [...] (...), czyli miałaby charakter zmiany ewidencji w zakresie danych przedmiotowych. Podnoszona we wniosku okoliczność różnych miar czołowych odcinka granicy, wynikająca z dokumentów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - sama w sobie - nie może legitymować wnioskodawcy do żądania zmiany (aktualizacji) ewidencji w zakresie danych dotyczących nienależącej doń/niepozostającej w jej samoistnym posiadaniu działki. Podmiot dla którego - tak jak w niniejszej sprawie - z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki; nie ma przymiotu strony i nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji WINGiK wskazał, że skoro żądanie skarżącego nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do wszczęcia postępowania, to fakt ten skutkować winien wydaniem przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania - w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej do żądania wszczęcia postępowania, nie może być prowadzone, zatem należało je umorzyć. Skarżący nie zgodził się z decyzją WINGiK i pismem z dnia 19 lipca wniósł od niej skargę do WSA w Poznaniu i żądając uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, poprzez brak wszechstronnego przeanalizowania materiału sprawy, poprzez niedostatecznie wnikliwe ustalenie istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że dane w ewidencji gruntów i budynków są prawidłowe i nie zachodzi potrzeba ich aktualizacji, co jest sprzeczne z zasadą praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do prawa; b. art. 104 § 2 k.p.a. i art, 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, nie wypowiedzenie się co do moich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do meritum sprawy i nie dokonanie oceny podstaw uzasadniających złożenie wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków; c. art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się; d. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie przysługuje mi przymiot strony i nie jestem uprawiony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo iż mam niekwestionowany interes prawny, którego to niniejsza sprawa dotyczy, co doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 24 ust, 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie jestem osobą legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków, mimo iż jestem właścicielem działki nr [...], na którą właściciel działki nr [...] bezprawnie wkroczył i zawładnął jej fragment. WINGiK wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, ponieważ WINGiK zasadnie uznał, że skarżący nie był legitymowany do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na dwa sposoby tj. z urzędu albo na wniosek. Niezależnie od sposobu wszczęcia postępowania aktualizacja informacji może nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b p.g.k.). Aktualizacja z urzędu przewidziana jest w sytuacji, gdy zmiany informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1-4 p.g.k., materiałów zasobu lub z wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja na wniosek jest zaś możliwa, gdy z inicjatywą wszczęcia postępowania wystąpią podmioty wymienione w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. wskazuje, że chodzi o podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Postępowanie aktualizacyjne może być zatem wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. autonomicznie określa krąg podmiotów mających legitymację do żądania wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, co oznacza, że nie ma w tych sprawach zastosowania art. 28 k.p.a. Art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi więc - jak również słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 772/19; z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1011/19 oraz z 10 czerwca 2020 r., I OSK 2140/19, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Następnie należy zauważyć, że art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. określając krąg podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania aktualizacyjnego odwołuje się do przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., a ponadto wskazuje na władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine). Skutkiem odesłania do art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. jest uznanie, że wniosek o aktualizację informacji w ewidencji gruntów i budynków mogą złożyć właściciele nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Zaś w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Niezależnie jednak od odesłania do art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. w treści art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. wskazano, że wniosek o dokonanie aktualizacji może złożyć władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania. W tak odczytanym stanie prawym, Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa do inicjowania postępowania aktualizacyjnego i w konsekwencji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o dokonaniu aktualizacji danych zawartych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a po drugie, umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie organu pierwszej instancji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący nie jest właścicielem działek [...], [...] i [...]. Spośród tych działek, z jego działką [...], wzdłuż jej wschodniej granicy, sąsiaduje działka nr [...], która z kolei swą wschodnią granicą sąsiaduje z działkami [...] i [...], których granica była przedmiotem podania skarżącego. Skarżący nie jest także ujawniony ani w ewidencji gruntów i budynków ani w księdze wieczystej jako podmiot władający działkami [...] i [...] oraz sąsiadującą z nimi działką [...], na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący nie mieści się zatem w kręgu podmiotów wskazanych w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k., do której to grupy pomiotów odsyła art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. Tym samym za trafne należało uznać stanowisko WINGiK o tym, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej do inicjowania postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek [...] i [...]. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać aktu załatwiającego sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony zgłosił inicjatywę wszczęcia postępowania (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W realiach niniejszej sprawy wobec ustalenia, że skarżący nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k. należało uznać, że decyzja organu odwoławczego jest zgodna z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że skoro postępowanie aktualizacyjne z wniosku skarżącego nie mogło być prowadzone to organ odwoławczy nie miał prawa przeprowadzać postępowania wyjaśniającego dotyczącego procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek [...] i [...] na podstawie podania skarżącego. Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Rolą organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, sporów o granice czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2014 r., III SA/Kr 633/14; wyrok WSA w Rzeszowie w z 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15, CBOSA). Należy też zauważyć, że skarżący naruszenia swego prawa upatruje w zawładnięciu przez właściciela działki [...] części obszaru działki nr [...], a zatem w istocie powołuje się na swój interes faktyczny, a nie prawny. Ten zresztą nie mógł być źródłem jego legitymacji w żądaniu zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków, ponieważ wspomniane przepisy p.g.k. wyczerpująco określiły krąg stron uprawnionych do złożenia podania. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. poprze orzeczenie na niekorzyść strony, Sąd wyjaśnia, że badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się na każdym etapie postępowania, a zatem również w postępowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony (w rozpoznawanej sprawie w rozumieniu przepisów p.g.k.), organ II instancji zobligowany jest - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Sąd podziela też pogląd, wedle którego decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (tak NSA np. w wyroku z 24.10.2012 r., II GSK 1100/12, CBOSA). Pozostałe zarzuty znalazły bezpośrednią lub pośrednią odpowiedź we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. Ostatecznie Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., równeż pomimo tego, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał na art. 138 § 2 k.p.a. Redakcja samego rozstrzygnięcia jak i lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozostawiają wątpliwości, że faktyczną podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie i takie rozstrzygnięcie uzasadnił, a nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Stąd wadliwe wskazanie podstawy prawnej decyzji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).