III SA/Po 597/18

Dnia 5 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. oddalającą odwołanie Sp. X z siedzibą w S., zwanej dalej Skarżącą, dotyczące rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2018 r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2023 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie świadczenia dla uzależnionych od alkoholu udzielane w hostelu na obszarze województwa wielkopolskiego. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji Dyrektor wskazał, że w postępowaniu administracyjnym dojść musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Skarżąca złożyła ofertę, z treści której wynikało, że na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców co najmniej jedno z pomieszczeń higieniczno-sanitarnych ogólnodostępnych jest przystosowane dla osób niepełnosprawnych, a jako miejsce udzielania świadczeń wskazała: "[...]" - komórka organizacyjna [...] dla uzależnionych od alkoholu, w lokalizacji "[...]". Komisja konkursowa zgodnie ze swoimi uprawnieniami przeprowadziła w dniu [...] maja 2018 r. weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa. Wyniki weryfikacji przedstawione zostały w dokumencie "Wynik weryfikacji oferenta" oraz w załączniku do tego dokumentu. Z treści protokołu weryfikacji oferty wynika, że Oddział dla Uzależnionych od alkoholu znajduje się na dwóch kondygnacjach [...]. Skarżąca w miejscu udzielania od 1 lipca 2018 r. świadczeń na rzecz osób uzależnionych od alkoholu okazała komisji konkursowej pomieszczenia znajdujące się na dwóch kondygnacjach. W trakcie przeprowadzanej w dniu [...] maja 2018 r. weryfikacji nie poinformowała natomiast, iż "z dniem 1 lipca br. zamierza realizować świadczenia zdrowotne jedynie na parterze tego budynku". Nie wniosła zastrzeżeń ani uwag do treści dokumentacji weryfikacyjnej. Podpisem pod protokołem - wynikiem weryfikacji oferenta potwierdziła, że stan faktyczny w nim wskazany jest zgodny z rzeczywistością. Komisja konkursowa ustaliła, że w miejscu udzielania świadczeń obejmującym pomieszczenia na parterze i pierwszym piętrze [...] skarżąca nie zapewnia na pierwszym piętrze pomieszczenia higieniczno - sanitarnego ogólnodostępnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, co pozostaje w sprzeczności z deklaracją zawartą w ofercie. Tym samym jej oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Argument o zamiarze udzielania świadczeń tylko na parterze pojawił się znacznie później, po odrzuceniu oferty, co może wskazywać na jego użycie wyłącznie dla potrzeb postępowania administracyjnego. Organy nie dopuściły się uchybienia zasadom postępowania nie zwracając się do Odwołującej o wyjaśnienia, w której części budynku zamierza od 1 lipca 2018 r. realizować świadczenia oraz nie informując o stwierdzonych nieprawidłowościach. Skarżąca jako profesjonalista na rynku usług zdrowotnych winna znać przepisy regulujące dane postępowanie, a ponadto wykazać szczególną staranność nie tylko przy konstruowaniu oferty ale również w trakcie weryfikacji przy okazaniu pomieszczeń, w których miałyby być realizowane świadczenia w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie świadczenia dla uzależnionych od alkoholu udzielane w hostelu. Okazanie przez Odwołującą pomieszczeń na dwóch kondygnacjach hostelu zasadnie potraktowane zostało przez komisję konkursową jako przedstawienie pomieszczeń, w których Odwołująca zamierza od 1 lipca 2018 r. realizować świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych. Deklaracje i informacje zawarte w ofercie powinny pozostawać w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym i być zweryfikowane w tym zakresie przed złożeniem oferty, natomiast późniejsza (dokonana po odrzuceniu oferty) zmiana stanowiska skarżącej przejawiająca się w twierdzeniu, że od 1 lipca 2018 r. świadczenia będą udzielane na parterze, nie może zostać uznana, bowiem oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofercie składanej przez oferenta w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Warunek posiadania na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców co najmniej jednego z pomieszczeń higieniczno-sanitarnych ogólnodostępnych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych w postępowaniu miał charakter rankingujący, a zatem oferent mógł udzielić odpowiedzi negatywnej, z czym nie wiązałyby się ujemne skutki. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. 2014, poz. 1980, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), w szczególności § 17 ust. 1. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej wskazał, że istotą sprawy jest to, czy Skarżąca podała nieprawdziwą informację w odpowiedzi na pytanie rankingujące 2.1.1 "na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców znajduje się jedno pomieszczenie higieniczno-sanitarne ogólnodostępne przygotowane dla osób niepełnosprawnych" ("TAK"). Skarżąca zarówno w proteście z dnia [...] maja 2018 r., jak i odwołaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2018 r. wskazywała, że podała prawdę, jednak organ inaczej rozumiał pytanie. Komisja nie podjęła jednak żadnych działań przed postawieniem zarzutu, wskutek czego Fundusz dopuścił się naruszenia przepisów, a zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawiło skarżącą możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Skarżąca miała przy tym, na wstępnym etapie konkursu, więcej punktów niż oferta drugiego podmiotu. Budynek hostelu składa się z trzech kondygnacji – piwnicy, parteru i pierwszego piętra, zatem było oczywiste, że nie chodziło o każdą kondygnację, lecz taką, do której pacjenci będą mieli dostęp, zatem także dostęp nieuprawniony, a takiego znaczenia z pewnością nie zakładał Fundusz. Oferta dotyczyła połowy miejsc dostępnych w budynku, zatem w ocenie Skarżącej było rzeczą jasną, że świadczenia miały być udzielane w części budynku na parterze, a Skarżąca nie widziała potrzeby doprecyzowywania swojej odpowiedzi. W dalszej części pełnomocnik odniósł się do relacji między oświadczeniami woli a wiedzy oraz klasycznej definicji prawdy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podnosząc, że dowody w postaci dokumentów jednoznacznie wskazują na wyjaśnienie spornej kwestii nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie skarżącej dotyczących braku na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców co najmniej jednego z pomieszczeń higieniczno - sanitarnych ogólnodostępnych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi treść art. 139 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1510, zwanej dalej ustawą), zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Przypomnieć też warto, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, w której komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy). Podkreślić w tym miejscu należy, że wypełnienie przez oferenta warunków musi rzecz jasna znaleźć wyraz w złożonej ofercie i nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszych etapach konkursu ofert. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w treści m.in. art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że w części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów otwiera koperty z ofertami i ustala, które z nich spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3. W konkursie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konkurują ze sobą bowiem nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty, których treść wyznaczają wyłącznie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Zatem przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonywana jest wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu czy korekcie (z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawy). Pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi po upływie terminu do składania ofert jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w składzie obecnym w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1489/12; z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1539/12; 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1288/15 i z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II GSK 1908/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując z kolei rozwinięcia powyższego stanowiska należy dojść do wniosku, że złożone w ofercie oświadczenia nie mogą być, po upływie terminu do składania ofert, skorygowane nie tylko przez samych oferentów, ale i przez komisję konkursową. W opisanym powyżej w skrócie postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, będące jednocześnie wytycznymi kierunkowymi przy ocenie zastosowania i przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Są to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Jak wynika z powyższego zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym zaś z podstawowych warunków zapewnienia w postępowaniu konkursowym zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji jest przestrzeganie przez organ unormowań związanych z dopuszczeniem oferentów do udziału w postępowaniu i oceny złożonej oferty w szczególności z punktu widzenia wskazanej wyżej normy art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, obligującej organ do odrzucenia oferty w przypadku zawarcia w niej nieprawdziwych informacji. Pojęcie "nieprawdziwych informacji", do którego odwołuje się wskazany przepis, oznacza takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Przy czym nieprawdziwe informacje muszą odnosić się do takich danych i informacji podanych w ofercie, które wskazują, iż oferent nie gwarantuje zapewnienia świadczenia usług medycznych (tak: NSA w wyrokach z dnia 10 kwietnia 2014 r., II GSK 476/13, oraz z dnia 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2623/14 – oba dostępne w CBOSA). Analiza art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach prowadzi zatem do wniosku, że komisja przeprowadzająca konkurs ofert oceniając treść złożonych dokumentów weryfikuje prawdziwość zawartych w nich informacji. W przypadku, w którym taka prawidłowo przeprowadzona weryfikacja dowiedzie, iż w ofercie podano nieprawdziwą informację w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego, komisja konkursowa zobowiązana jest do obligatoryjnego odrzucenia takiej oferty (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. II GSK 1751/15, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. II SA/Bk 646/17, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. III SA/Kr 1153/14, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. IV SA/Po 1046/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Jak wspomniano już wyżej, niedopuszczalne jest bowiem po upływie terminu do składania ofert dokonywanie korekty złożonych w ofercie oświadczeń zarówno przez oferentów, jak i przez komisję konkursową. W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazała Skarżąca, istotą sprawy jest to, czy Skarżąca podała nieprawdziwą informację w odpowiedzi na pytanie rankingujące 2.1.1 "na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców znajduje się jedno pomieszczenie higieniczno-sanitarne ogólnodostępne przygotowane dla osób niepełnosprawnych" ("TAK"). Skarżąca wskazała, że jedynym jej błędem jako oferenta był brak osobnego oświadczenia zawierającego informację gdzie usługi będą realizowane oraz ze nie posiadała wiedzy, że takie oświadczenie jest niezbędne, co zdaje się wskazywać jedynie na nieścisłość oferty. Należy wskazać, że ww. pytanie rankingujące opracowano na podstawie lp. 1 Rubryki III. Dostępność. Maksymalna suma punktów: 7 dla części 40- 53 i 4 dla części 1- 39 Tabeli nr 2 "Opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień – część wspólna" w Załączniku 4. Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 5 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372). Warunek ten brzmi "Na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców co najmniej jedno z pomieszczeń higieniczno-sanitarnych ogólnodostępnych przystosowane dla osób niepełnosprawnych." i za jego spełnienie można przyznać 2 punkty. W powszechnym rozumieniu dostęp oznacza możność dostania się do jakiegoś miejsca. Jak wynika z akt sprawy, na piętrze również znajdowały się pomieszczenia przeznaczone dla pacjentów, a ponadto w budynku znajdowała się winda. Brak natomiast jakichkolwiek oznaczeń, by dostęp był jakkolwiek ograniczony, np. jedynie dla osób upoważnionych, personelu, etc. Ponadto organ zasadnie zauważył, że oświadczenia strony o zamiarze udzielania świadczeń wyłącznie na parterze pojawił się dopiero po odrzuceniu oferty. W szczególności argument taki nie pojawił się w trakcie kontroli, podczas której okazano komisji pomieszczenia zarówno na parterze, jak i na piętrze. Skarżąca nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do treści dokumentacji weryfikacyjnej. Późniejsze domaganie się przez Skarżąca uznania, że będzie ona realizowała świadczenia zdrowotne jedynie na jednym piętrze budynku, a w konsekwencji wszelkie podane przez nią informacje są nie tylko prawdziwe, ale dodatkowo punktowane powodowałoby niedopuszczalne dokonywanie korekty w złożonych oświadczeniach. Również zarzut naruszenia interesu prawnego strony zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenie możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług, w tym równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Na etapie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego w związku z wniesionym odwołaniem, organ nie prowadzi postępowania dowodowego. Oświadczenie oferenta musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy. Zatem oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, a konsekwencją powyższego jest wniosek, że spełnianie przez oferenta warunków dotyczących pomieszczeń higieniczno-sanitarnych ogólnodostępnych przystosowane dla osób niepełnosprawnych podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W ocenie Sądu, nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym zarzucanego naruszenia art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.