IV SA/Po 1033/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2016 r. J. W. zwróciła się do Burmistrza W. o wymeldowanie M. W. z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w W.. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania M. W. z miejsca pobytu stałego. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Burmistrz W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") zawiesił postępowanie w sprawie M. W. z pobytu stałego w miejscowości W. ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz wyjaśnił, że M. W. w dniu [...] września 2016 r. dostarczyła kserokopię wniosku złożonego do Sądu Rejonowego w W. o nakazanie wydania lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...] przeciwko J. W.. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie z Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2016 r. W ocenie organu zakończenie sprawy w Sądzie Rejonowym o opróżnienie lokalu mieszkalnego jest niezbędne do załatwienia sprawy wymeldowania w związku z czym zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej organ wyjaśnił, że w § 5 aktu notarialnego - umowie darowizny i umowie o ustanowienie prawa użytkowania z dnia [...] listopada 2000 r. wskazano: "P. J. Z. W. niniejszym aktem ustanawia na nabytym lokalu, na rzecz P. M. S. i M. M. małżonków W. dożywotnie i nieodpłatne prawo użytkowania całego nabytego przez nią lokalu, a P. M. S. i M. M. małżonkowie W. wyrażają zgodę na treść użytkowania określona powyżej. Roczna wartość użytkowania określono na kwotę...". Zapis ten nie ma odzwierciedlenia w załączonym do akt sprawy przez J. W. odpisie zwykłym księgi wieczystej z dnia [...] września 2016 r, gdyż zgodnie z § 8 "P. M. S. i M. M. małżonkowie W. oświadczają, że rezygnują z ujawniania w powyższej księdze wieczystej przysługującego im prawa użytkowania". W zażaleniu J. W. podniosła, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że M. W. wyprowadziła się z mieszkania przy ul. [...] w lutym 2006 r. Co istotne uczyniła to samodzielnie i dobrowolnie. Już wówczas powstał po stronie M. W. obowiązek wymeldowania się z opuszczanego mieszkania. Od 2006 r. do chwili obecnej M. W. mieszkała w kilku miejscach (W. P., L.), lecz nigdy nie wprowadziła się ponownie na ul. [...] we W.. Obecnie od ok. października 2016 r. M. W. zamieszkuje w lokalu należącym do jej zmarłego męża położonym w W. przy ul. [...]. To ten adres wskazuje M. W. na wszystkich redagowanych przez siebie pismach. J. W. stwierdziła, że niezależnie od tego jakie rozstrzygnięcie zapadnie w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym nie ma ono żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy administracyjnej. Nawet samo uzasadnienie postanowienia organu I instancji tej kwestii nie wyjaśnia, a ogranicza się do rozważań dotyczącej sytuacji prawnej i ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych przysługujących M. W.. Obowiązek meldunkowy ma charakter tylko porządkowy, rejestracyjny, potwierdzający stan faktyczny i nie ma żadnego związku z potwierdzeniem, czy rozstrzygnięciem dotyczącym jakichkolwiek praw do lokalu. Dla organu administracji rozstrzygającego te kwestie istotne jest jedynie zbadanie faktu przebywania w danym lokalu z zamiarem stałego (lub czasowego) pobytu oraz okoliczności związanych z opuszczeniem tego lokalu. Te kwestie zostały w niniejszej sprawie ustalone. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. k.p.a. uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż przy ocenie czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne, niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Wojewody żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania o wydanie przez sąd powszechny upoważnienia do dokonania czynności złożenia skutecznego wniosku o wymeldowanie współwłaściciela lokalu. Charakter i przyczyny opuszczenia lokalu przez uczestników postępowania, a zatem dokonywanie związanych z tym ustaleń faktycznych oraz ocena materiału dowodowego, należy do organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia sprawy, który w tym zakresie nie może się uchylić od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1181/10 Wojewoda stwierdził, że jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy (ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – uwaga Sądu). Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Zdaniem Wojewody w przypadku uwzględnienia przez sąd powszechny powództwa i przywrócenia posiadania danego lokalu osobie, która została wcześniej z niego wymeldowana decyzją organu administracji nie ma przeszkód do ponownego zameldowania tej osoby w danym lokalu, o ile zamierza ona tam nadal na stałe zamieszkiwać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. podniosła, iż nie mogła zapoznać się z treścią zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 377-378). Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, z dnia 13 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1699/14 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zakwestionował stanowisko Burmistrza, jakoby zagadnieniem wstępnym w sprawie w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego było rozstrzygnięcie sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Stanowisko Wojewody Sąd uznał za prawidłowe. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722; zwanej dalej "u.e.l.") obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się. Natomiast zgodnie z art. 35 u.e.l. organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Istotą postępowania ewidencyjnego jest rozstrzygnięcie o tym, czy dana osoba przebywa, czy nie przebywa w lokalu, w którym jest zameldowana. Zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z opuszczeniem lokalu w myśl omawianej regulacji mamy do czynienia, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. O takim opuszczeniu można co do zasady mówić wówczas, gdy osoba z własnej woli trwale zerwała więź z dotychczasowym miejscem zamieszkania, koncentrując swoje centrum życiowe w innym miejscu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 722/06, z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1713/11 oraz z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2145/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewidencyjny charakter decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego powoduje, że decyzja taka nie rozstrzyga o prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego. Instytucja zameldowania nie przesądza o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim, które to uprawnienie jest pochodną tytułu prawnego do lokalu. Uprawnień tych można dochodzić w razie sporu na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Postępowanie meldunkowe ma na celu potwierdzenie rzeczywistego stanu faktycznego, tj. rzeczywiste przebywanie danej osoby w lokalu. Innymi słowy ma na celu potwierdzenie faktu pobytu lub nie, danej osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z tego też względu w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo uznał, iż wynik prowadzonego przed sądem powszechnym postepowania o opróżnienie lokalu nie może stanowić zagadnienia wstępnego w spawie o wymeldowanie. Wojewoda trafnie na poparcie swojego stanowiska przywołał pogląd wyrażony przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1181/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że organ administracji rozstrzygający o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego jest obowiązany wziąć pod uwagę wyroku sądu powszechnego oceniając zaistnienie przesłanek z art. 35 u.e.l. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa przed sądem powszechnym nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, iż dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieskorzystanie we właściwym czasie z tego środka prawnego świadczyć może - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - o dobrowolnej zmianie miejsca pobytu przez daną osobę (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., V SA 3078/00, Lex nr 78937, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r., II OSK 1244/05, niepubl.). Tym samym rozstrzygniecie przez sąd cywilny sprawy o opróżnienie lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie. Fakt toczącego się przed sądem powszechnym postępowania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art.. 35 u.e.l. Z tego też powodu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.