IV SA/Po 1048/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. N. uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO") po rozpoznaniu zażalenia R. N. utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z (...) r. nr (...) o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w P. przy ul. R (...) i (...). Skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. N. (dalej: "Skarżący"). Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z (...) r., mimo że postanowienie to powinno zostać uchylone w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 98 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne wystąpienie pismem z (...) r. do właścicieli wyodrębnionych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) , o pisemne zajęcie stanowiska w sprawie zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, mimo że osoby te nie są stronami postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością, z której wyodrębniono te lokale, sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa w Swarzędzu, oraz niesłuszne wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, mimo że z żądaniem zawieszenia postępowania wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiły się temu inne strony oraz nie zagrażało to interesowi społecznemu; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z (...) r., mimo że postanowienie to powinno zostać uchylone w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszną odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy z wnioskiem o zawieszenie wystąpiła strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a inne strony się temu nie sprzeciwiły oraz nie zagrażało to interesowi publicznemu, a zatem organ I instancji powinien był najpierw postępowanie zawiesić na zgodny wniosek stron, a dopiero po otrzymaniu pisma Spółdzielni Mieszkaniowej S. z (...) r. wydać postanowienie o podjęciu postępowania, – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na takie tylko postanowienia, które: – zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.); – zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Niewątpliwie nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na tle tego przepisu wyjaśnienia wymaga jednak, czy jest to postanowienie, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, Kodeks postępowania administracyjnego w aktualnym brzmieniu nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Możliwość taka nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.g.k."), które normują instytucję rozgraniczenia nieruchomości (vide: art. 29–art. 39 p.g.k.). Przepis art. 101 § 3 k.p.a. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.; dalej jako "ustawa nowelizująca") – stanowi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.". Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, obecnie dominujący już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok NSA z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12, ONSAiWSA 2014/5/74; a także: wyrok NSA z 22.10.2013 r., II OSK 1188/12; postanowienie NSA z 19.11.2013 r., II OSK 1272/12; postanowienie z 11.03.2014 r., II OSK 2454/12; wyrok z 17.04.2014 r., II OSK 2825/12; wyrok NSA z 18.07.2014 r., II OSK 340/13; wyrok NSA z 17.06.2015 r., II GSK 1095/14; postanowienie NSA z 26.06.2015 r., II OSK 1580/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), w myśl którego treść cytowanego przepisu należy rozumieć wąsko, a mianowicie w ten sposób, że zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania (verba legis: "w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (verba legis: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Niewątpliwie prawidłowa wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ww. ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc: postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, statuowanej w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ww. ustawy nowelizującej (vide: druk nr 2987 Sejmu VI kadencji) wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wobec powyższego należało uznać, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do rozpoznania przez SKO zażalenia na postanowienie organu I Instancji o odmowie zawieszenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawy szczególne nie przewidują prawa strony do wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Posiłkując się terminologią z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należy więc stwierdzić, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego (tu: rozgraniczeniowego) jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie. W tym miejscu wypada wyjaśnić, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przewidujący możliwość zaskarżenia postanowień, na które przysługuje zażalenie, należy rozumieć w ten sposób, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych; także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w szczególności w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca, z jednej strony, wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, a z drugiej strony uznał za dopuszczalną skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach (por. postanowienie WSA z 15.07.2015 r., IV SA/Po 86/15, CBOSA). Wobec powyższego należało uznać, iż nie jest dopuszczalne zaskarżenie postanowienia SKO w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 a contrario p.p.s.a. odrzucił skargę (pkt 1 sentencji), przy czym na mocy art. 58 § 3 p.p.s.a. uczynił to postanowieniem, wydanym na posiedzeniu niejawnym. O zwrocie wpisu (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.