IV SA/Po 1055/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy C.-K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków odpłatności za podłączenie się do wodociągu i sieci kanalizacyjnej stanowiącej własność gmin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Pismem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator) na podstawie art. 50 § 1 i art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy w C. K. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków odpłatności za podłączenie się do wodociągu i sieci kanalizacyjnej stanowiących własność gminy (dalej uchwała z dnia [...] marca 1999 r.) jako wydanej bez właściwej podstawy prawnej tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego. Uchwale z dnia [...] marca 1999 r. Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm., dalej usg) oraz §11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 ze zm., dalej rozporządzenie z 1996 r.) przez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za prawo podłączenia się do wodociągu i urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność gminy. W oparciu o przedstawiony zarzut na podstawie przepisu art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] marca 1999 r. w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że powołane w zaskarżonej uchwale Rady Gminy przepisy prawa, tj. art. 7 ust. 1 usg oraz §11 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Art. 7 ust. 1 usg zawiera jedynie katalog zadań, w jakie wyposażone zostały jednostki samorządu gminnego. Przepis ten jest regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Przepis ten nie może być podstawą uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Takiej podstawy nie może stanowić również § 11 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r. W ocenie Prokuratora, opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). Opłaty te zostały bowiem ustalone w stałej kwocie i odnoszą się do każdorazowego włączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała Rady Gminy jako akt prawa miejscowego, wydana została bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Rada Gminy podzieliła argumentację przedstawioną w skardze. Uwzględniając skargę Rada Gminy dnia [...] września 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] o uchyleniu uchwały z dnia [...] marca 1999 r. W ocenie Rady Gminy okoliczność ta czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym, co powinno skutkować jego umorzeniem (k. 8-10 akt sądowych). Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Prokurator podtrzymał skargę z dnia [...] września 2012 r. na uchwałę z dnia [...] marca 1999 r. Prokurator zwrócił uwagę, że w uchwale z dnia [...] września 2012 r. przyjęto jedynie, że uchyla się uchwałę z dnia 11 marca 1999 r. jako podjętą bez właściwej podstawy prawnej. Nie jest to tożsame z żądaniem Prokuratora o stwierdzenie jej nieważności, które znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania (k. 23, 27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w C. K. z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków odpłatności za podłączenie się do wodociągu i sieci kanalizacyjnej stanowiących własność gminy. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada Gminy wskazała na art. 7 ust. 1 usg oraz §11 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r. Sąd miał jednak na uwadze, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 47, poz. 234 ze zm.) zapadło dnia 23 grudnia 1986 r., a nie 23 grudnia 1996 r. W dniu 23 grudnia 1996 r. Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia w przedmiocie obowiązku zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi. Rozporządzenie z 1986 r. zostało uchylone mocą §7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. 1996 r., nr 151, poz. 716 ze zm.), z dniem 5 stycznia 1997 r. W związku z tym §11 ust. 1 rozporządzenia z 1986 r., błędnie określonego jako rozporządzenie z 1999 r. przywołany w zaskarżonej uchwale z dnia 11 marca 1999 r. nie obowiązywał już w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały. Z tego względu uchwała z dnia 11 marca 1999 r. została podjęta bez podania jakiejkolwiek podstawy prawnej poza art. 7 ust. 1 usg o którym zasadnie Prokurator wskazał, że jest on jedynie regulacją prawa ustrojowego, ustalającą zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Uchwała Rady Gminy z [...] marca 1999 r. stanowi akt prawa miejscowego. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA). Jak zostało to już zauważone powyżej, uchwała z dnia [...] marca 1999 r. została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 usg oraz §11 ust. 1 nieobowiązującego już w dniu podjęcia uchwały rozporządzenia z 1986 r. Żaden z powołanych przepisów nie uprawnia ani nie uprawniał organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 18 ust. 2 pkt 8 usg stanowi, że rada gminy ma kompetencje do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Jednakże ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Wynika stąd, że gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1993 r., SA/Kr 1312/93, lex nr 24157). W nawiązaniu do powyższego Sąd zauważył, że Rada Gminy nie wskazała żadnych przepisów odrębnych, które uprawniałyby ją do unormowania materii objętej uchwałą z dnia [...] marca 1999 r. Zdaniem Sądu ani w obecnym stanie prawnym, ani w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, nie było przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1671/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 439/12, baza orzeczeń NSA). W szczególności regulacji takiej nie zawierał art. 107 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. 1974 r., nr 38, poz. 230 ze zm.) stanowiący podstawę prawną do wydania zarówno rozporządzenia z 1986 r., błędnie określonego w zaskarżonej uchwale jako rozporządzenie z 1999 r., jak i rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. 1996 r., nr 151, poz. 716 ze zm.). Należy jednocześnie dopowiedzieć, że uchylenie przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 1999 r. mocą uchwały z dnia [...] września 2012 r., nr [...], nie skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np. wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, baza orzeczeń NSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, baza orzeczeń NSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 11 marca 1999 r. W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w §9 ust. 1 nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).