IV SA/Po 1061/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 26 czerwca 2003 r. nr VII/48/2003 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia 9 września 2011r. nr Pa 14/11 Prokurator Rejonowy w Ś. (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w Nowym Mieście nad Wartą z dnia 26 czerwca 2003 r. nr VII/48/2003 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Nowe Miasto nad Wartą (dalej Uchwała) w części obejmującej § 1 tej Uchwały. Prokurator zarzucił Uchwale, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 49 Konstytucji i przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości bądź uwt), sprowadzającym się do przekroczenia przez Radę Gminy w Nowym Mieście nad Wartą w przepisie § 1 uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane wyżej przepisy uwt. Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej § 1. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Prokurator wskazał, że Uchwałą Rada Gminy w Nowym Mieście nad Wartą (dalej Rada Gminy lub organ) ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy. W § 1 ust. 1 Uchwały stwierdzono, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane wyłącznie w punktach sprzedaży detalicznej wymienionych w ustawie, w niżej wymienionych lokalach, za odrębnym zezwoleniem: restauracjach, kawiarniach, pijalniach piwa, piwiarniach, barach piwnych, ogródkach piwnych – zwanych dalej "barami". Ust. 2 § 1 – miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży, mogą być usytuowane wyłącznie w restauracjach, kawiarniach i barach; ust. 3 – miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży, mogą być usytuowane wyłącznie w restauracjach i kawiarniach; ust. 4 – miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na podstawie jednorazowych zezwoleń mogą być usytuowane wyłącznie w wydzielonych punktach na terenie obiektów przewidzianych do odbycia imprez, gdzie dla każdego punktu wymagane jest odrębne zezwolenie; ust. 5 – bary nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od budynków, kościołów, kaplic, szkół, placówek oświatowo – wychowawczych i opiekuńczych zwanych dalej "budynkami"; ust. 6 – odległość o której mowa w punkcie 5 jest mierzona najbliższą drogą dojścia do bezpośredniego głównego wejścia do budynku od wejścia do baru, a w przypadku baru – ogródka piwnego od najbliższego elementu konstrukcyjnego ogródka. Zdaniem Prokuratora, zakwestionowane regulacje Uchwały są sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Poddane pod rozstrzygnięcie WSA zapisy Uchwały są niezgodne przede wszystkim z art. 12 ust. 2 uwt. Przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i w zgodnie z naczelnymi założeniami wspominanej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, wydane w oparciu o art. 12 ust 2 uwt. Powyższe przepisy Uchwały tego kryterium nie spełniają. Wskazane wyżej przepisy prawa miejscowego, wbrew intencji ustawodawcy są wysoce nieprecyzyjne, niekonkretne, niespójne, a na etapie wykonywania prawa pozwalają na całkowitą dowolność ich stosowania, mogącą prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy (in fraudem legis). Przyjęty w Uchwale sposób mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych - "najbliższą drogą dojścia" nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym, ustawie Prawo budowlane), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny - w drodze wykładni językowej czy systemowej. Nie definiując użytych określeń, takich jak "droga dojścia" "najbliższa", Uchwała w efekcie pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zgodnie z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości uznanie, że szczególnie ważne społecznie obiekty winny być chronione i stosownie oddalone jedynie od punktów sprzedaży napojów alkoholowych i to jedynie w "barach", a już nie od miejsc podawania takich napojów (w kawiarniach i restauracjach. Takie zróżnicowanie nie wydaje się uprawnione w świetle założeń analizowanej ustawy. Przepis § 1 Uchwały jest sprzeczny z ogólnymi zasadami techniki prawodawczej, które należy stosować przy tworzeniu prawa miejscowego. Stanowienie norm prawa miejscowego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Ustawowe upoważnienie rad gmin do ustalenia liczby punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów nie może oznaczać przekazania gminom nieograniczonej kompetencji do dowolnego, pozbawionego jakiejkolwiek weryfikacji (w tym kontroli sądowej) stanowienia prawa miejscowego. Jeśli konkretne regulacje prawa miejscowego nie realizują celu wyrażonego w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, winny zostać uznane za sprzeczne z ustawą. W Uchwale posłużono się określeniami bliżej niesprecyzowanymi, nie mającymi definicji legalnych takimi jak: kawiarnie, restauracje, bary. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w Nowym Mieście nad Wartą wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu wskazano, że Uchwała posługuje się wyrażeniami, których znaczenie łatwo jest ustalić na gruncie słownikowym, czy też utrwalonego zwyczaju, a ich odkodowanie nie budzi żadnego problemu. Ustalona odległość minimalna miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych wyznaczona została jedynie w stosunku do "barów", ponieważ tam sprzedaż i spożywanie alkoholu może odbywać się "publicznie" ( w odróżnieniu od restauracji i kawiarni, gdzie odbywa się to wewnątrz budynków). Ponadto podniesiono, że organ nadzoru Wojewoda nie kwestionował takich zapisów uchwał i obowiązuje ona oraz jest stosowana ponad 13 lat (winno być chyba 10 lat). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 26 czerwca 2003 r. nr VII/48/2003 Rady Gminy w Nowym Mieście nad Wartą w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Nowe Miasto nad Wartą. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanych przez Prokuratora ustępów uchwały Rady Miejskiej we Wrześni przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2003 r. (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2002 nr 147, poz. 1231, ze zmianami zamieszczonymi w Dz. U. 2002 r., nr 167, poz. 1372 oraz w Dz. U. z 2001 r., nr 128, poz. 1401), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8). Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Uchwała Rady Gminy w Nowym Mieście nad Wartą z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Nowe Miast nad Wartą stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA). Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, lex nr 194030; wyrok WSA z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, lex nr 507818; wyrok WSA z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, lex nr 417393). Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy w Nowym Mieście nad Wartą w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, ograniczenie ustalenia odległości tego usytuowania tylko do zdefiniowanych w Uchwale barów, z wyłączeniem innych miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, sprzyjają dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dążąc do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2004 r., II SA/Wr 287/03, lex nr 578764). Choć wyrok ów odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a uwt), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt. Poruszone zagadnienie dotyka problemu jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 08.11.1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Nowym Mieście nad Wartą niejednoznacznie określiła w § 1 Uchwały sposób mierzenia odległości 50 metrów między miejscem sprzedaży napojów alkoholowych w postaci barów od obiektów chronionych, wskazując na "najbliższą drogę dojścia" od głównego wejścia do budynku obiektów chronionych do wejścia do baru. Odwołanie się pojęcia "najbliższa" droga jest niejednoznaczne. Nie wiadomo bowiem czy chodzi o drogę, którą muszą pokonać piesi, czy zmotoryzowani, czy jest to odległość w linii prostej, czy po drogach publicznych, czy chodzi o budynek "baru", granicę jego posesji, czy drzwi wejściowe. Rada miny nie zdefiniowała kluczowego dla wyznaczenia stosowanej 50-metrowej odległości oraz dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy sformułowania, co dodatkowo przemawia za możliwością odmiennego jego pojmowania. Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Gminy do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 uwt. Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 usg. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie. Za niezgodną z prawem Sąd uznał treść Uchwały, z której wynika, że ustalona odległość między miejscem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych ( w Uchwale określonych jako kawiarnie i restauracje). Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ustawodawca w żaden sposób nie wyróżnił w tej definicji miejsca podawania napojów alkoholowych. W praktyce często miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych jest tożsame bądź miejsce podawania takich napojów mieści się w najbliższej okolicy punktu ich sprzedaży. W świetle celów, jakie postawił prawodawca przed ustawą o wychowaniu w trzeźwości nie można przyjąć, że obiekty zamknięte, w których podawane są napoje alkoholowe, nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Są to obiekty powszechnie dostępne dla ogółu mieszkańców miasta, zatem ich nadmierna ilość i sama nieprawidłowa lokalizacja, mogą ujemnie wpływać na tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687 uw. 4). Mając na względzie, iż główna treść uchwały zawarta jest w jej § 1, a pozostałe przepisy mają naturę porządkową i bez § 1 nie mogą funkcjonować samodzielnie – Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak sentencji.