IV SA/Po 1070/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. R., M. R. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi T. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od S. W. W. solidarnie na rzecz skarżących U. i M. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 22 sierpnia 2014 r. U. R. i M. R. (dalej łącznie jako: "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego H. W. – po uprzednim wezwaniu Sejmiku Województwa Wielkopolskiego (dalej jako: "Sejmik Województwa" lub "Organ"), pismem z 10 lipca 2014 r., do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 275/XXXIX/2009 z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Trzaskowo (dalej: "Uchwała") – zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonych w miejscowości Trzaskowo w gminie Czerwonak, z których duża część, w tym m.in. działki o numerach (...) oraz (...) zapisane w księdze wieczystej KW nr (...), zostały objęte oddziaływaniem Uchwały, która ogranicza ich prawo własności – z czego Skarżący wywiedli swój interes prawny w kwestionowaniu tego aktu. Skarżący zarzucili, że w związku z podjęciem zaskarżonej Uchwały doszło do: (i) ograniczenia ich prawa własności; (ii) naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (iii) naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."); (iv) naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g."); (v) naruszenia art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.p."); (vi) naruszenia statutu Gminy Czerwonak (dalej jako: "Gmina") przez to, że projekt Uchwały nie był opiniowany przez Wójta, a wywoływał poważne skutki finansowe dla gminy w postaci odpowiedzialności odszkodowawczej, o której mowa w art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.o.ś."); (vii) wprowadzenia przedmiotowej uchwały do porządku obrad "ad hoc"; (viii) pominięcia konsultacji społecznych; (ix) braku opinii radcy prawnego odnośnie do zgodności Uchwały z prawem; (x) pominięcia konsultacji jej projektu z "urzędami czy instytucjami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska czy przyrody"; (xi) stwierdzenia rzekomych walorów przyrodniczych terenu tylko na podstawie subiektywnego zdania radnych będących wnioskodawcami; (xii) uniemożliwienia właścicielom nieruchomości objętych zakresem działania Uchwały wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie; (xiii) wyeliminowania możliwości realizacji przez właścicieli nieruchomości ich uprawnień przez wyłączenie budowy jakichkolwiek obiektów na tym terenie i dalszego prowadzenia działalności rolniczej, dopuszczając, zdaniem Skarżących, w zasadzie jedynie zalesienie tych obszarów, podczas gdy w większości są to typowe obszary użytkowane rolniczo"; (xiv) nieuzasadnionego wprowadzenia wszystkich możliwych zakazów przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody (z wyjątkiem zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego — bo ten z oczywistych względów w tym przypadku nie mógł być ustanowiony); (xv) powstania wewnętrznej sprzeczności pomiędzy zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Skarżących przestrzegając zapisów jednego z wymienionych zakazów można dopuścić się naruszenia drugiego z nich. Ponadto Skarżący podnieśli, że podobne uchwały uchwalone przez Radę Gminy Czerwonak (dalej jako: "Rada Gminy") z naruszeniem przepisów i zasad procesowania – tj. uchwała nr 276/XXXIX/2009 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw Kicin i Kliny oraz uchwała nr 216/XXXI/2008 w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo – zostały w trybie kontroli sądowoadministracyjnej "uchylone poprzez stwierdzenie ich nieważności" wyrokami o sygn. akt IV SA/Po 950/11 oraz II SA/Po 405/13. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa, reprezentowany przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu Organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi. W pierwszej kolejności jednak wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody do 31 lipca 2009 r. kompetencja do wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu przysługiwała wojewodzie oraz radzie gminy. Z upoważnienia tego skorzystała Rada Gminy podejmując 21 maja 2009 r. zaskarżoną Uchwałę (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2009 r. Nr 142, poz. 2364). Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 z późn. zm.) dokonano nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, w wyniku czego m.in. dotychczasowe kompetencje wojewody i rady gminy w zakresie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu przekazano sejmikowi województwa. Odnosząc się do zarzutu Skarżących, że Uchwała ogranicza ich prawo własności, Sejmik Województwa stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bo Skarżący nie wykazali, na czym owo ograniczenie polega, a także jest niesłuszny, ponieważ ograniczenie prawa własności dokonane w granicach i na podstawie ustawowej – a taką w badanej sprawie stanowi art. 23 ust. 2 w zw. z art. 24 ust. 1 u.o.p. – nie może być uznane za łamanie konstytucyjnych zasad. Z tego samego powodu za bezpodstawne uznał Organ zarzuty naruszenia przez Radę Gminy przy podejmowaniu Uchwały przepisów art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od powyższego Organ zauważył, iż nieruchomości objęte Uchwałą nie były przeznaczone pod zabudowę, a zatem trudno mówić o eliminacji uprawnienia. Tym bardziej, że zgodnie z § 3 ust. 2 Uchwały żaden zakaz nie obowiązuje na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub działalność gospodarczą. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących wprowadzonych do Uchwały zakazów, Sejmik Województwa podkreślił, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera ograniczeń ilościowych w odniesieniu do wprowadzanych zakazów na obszarze chronionego krajobrazu, co oznacza, że mogą zostać wprowadzone wszystkie zakazy wymienione w jej art. 24 ust. 1. Ponadto za błędną uznał interpretację dopatrującą się wzajemnej sprzeczności pomiędzy ustanowionymi zakazami. Organ jako niezasadny ocenił również zarzut naruszenia statutu Gminy wobec niezaopiniowania projektu Uchwały przez Wójta oraz radcę prawnego – uznając, że opinia Wójta nie była w tym przypadku wymagana, gdyż Uchwała w praktyce nie wywołała żadnych skutków finansowych dla Gminy, a opinia radcy prawnego została wyrażona poprzez złożenie przezeń podpisu pod projektem. Również wprowadzenie "ad hoc" do porządku obrad Rady Gminy w dniu 21 maja 2009 r. głosowania nad projektem Uchwały nie może być, zdaniem Organu, uznane za naruszenie prawa, gdyż rada gminy jest władna zmienić porządek obrad także w trakcie posiedzenia. Za bezpodstawny Sejmik Województwa uznał również zarzut pominięcia konsultacji społecznych, w tym uniemożliwienia właścicielom nieruchomości objętych zakresem działania Uchwały wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, a także pominięcia konsultacji projektu Uchwały z urzędami czy instytucjami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska czy przyrody – wskazując, że obowiązujące w tym zakresie przepisy, tj. art. 23 i art. 24 u.o.p., takich obowiązków w dniu podjęcia Uchwały nie przewidywały. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, że walory przyrodnicze obszaru objętego Uchwałą zostały stwierdzone tylko na podstawie subiektywnego zdania radnych będących wnioskodawcami, bez pozyskania opinii ekspertów czy organów zajmujących się ustawowo ochroną przyrody, Sejmik Województwa stwierdził, że przy każdej ocenie krajobrazu, w tym również tej dokonywanej w procesie wyznaczania określonego obszaru chronionego krajobrazu, element subiektywny będzie odgrywał znaczącą rolę, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych konkretnych cech (mierzalnych i policzalnych), jakie taki obszar powinien spełniać. Ponadto Organ wskazał, że ustawa o ochronie przyrody nie nakładała na Radę Gminy obowiązku zasięgnięcia opinii eksperta łub organu ochrony środowiska. W ocenie Organu faktem jest, że zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie przedmiotowej Uchwały jest niewystarczające, aby uznać z całą pewnością, że faktycznie zaistniały przesłanki wyznaczenia takiego obszaru. Jednak w związku z tym, iż zaskarżona Uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru i jest obecnie prawem obowiązującym — korzysta z domniemania legalności. Zatem, aby podnosić zarzut jej wadliwości, należy poprzeć go konkretnymi dowodami, a takich, zdaniem Organu, Skarżący nie przedstawili. W ocenie Sejmiku Województwa potwierdzenia w treści zaskarżonej Uchwały nie znajduje również zarzut, że Uchwała wyłączyła możliwość budowy jakichkolwiek obiektów na obszarze nią objętym i dalszego prowadzenia działalności rolniczej, dopuszczając w zasadzie jedynie zalesienie tych obszarów. Organ wyjaśnił, że nie tylko Uchwała nie zawiera zakazu zabudowy poza strefą 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale również sama ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości ustanowienia takiego zakazu poza wspomnianą strefą. Działalność rolnicza może być prowadzona na terenie całego obszaru – w zakresie upraw rolnych bez ograniczeń. Ograniczenia dotyczą tylko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; i to nie wszystkich, gdyż dozwolona jest realizacja takich przedsięwzięć, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody (art. 24 ust. 3 u.o.p.). Ponadto Sejmik Województwa zarzucił, że w rozpatrywanym przypadku nie wykazano, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia dokonane w wyniku podjęcia skarżonej Uchwały. Stwierdził, że sam fakt zamieszczenia w Uchwale określonego zakazu – np. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, innych zbiorników wodnych – nie musi oznaczać, iż uchwałą tą dokonano ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, gdyż niemożność budowy w tym miejscu może wynikać z innych przepisów obowiązujących niezależnie od zakazów zawartych w przedmiotowej uchwale (np. z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Niezależnie od powyższego Sejmik Województwa podkreślił, że nie jest władny wyeliminować Uchwały z obrotu prawnego. Gdyby bowiem zarzuty Skarżących były zasadne, to właściwą formą wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego byłoby stwierdzenie jej nieważności, a nie uchylenie. Nie ulega zaś wątpliwości, że Sejmik Województwa takich kompetencji nie posiada. Z kolei uchylenie Uchwały tylko częściowo eliminowałoby skutki, jakie pociągnęło za sobą jej uchwalenie przez Radę Gminy. Chcąc w sposób kompleksowy usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną Uchwałę i wywołane przez nią skutki, Organ musiałby podjąć uchwałę o likwidacji przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu. Jednak, zakładając, że podniesiony przez Skarżących zarzut nieudokumentowania w sposób wystarczający walorów tego terenu byłby prawdziwy, to tym bardziej nie sposób obecnie wykazać, iż walory te zostały w sposób nieodwracalny utracone – a to przecież jest warunkiem sine qua non likwidacji obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 2 u.o.p). W tej sytuacji, zdaniem Organu, tylko sąd administracyjny posiada kompetencję do uczynienia zadość żądaniu Skarżących, czyli do wyeliminowania zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego wraz ze wszystkimi jej skutkami – poprzez stwierdzenie jej nieważności. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić – na co zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę – że w czasie, w którym podejmowano zaskarżoną Uchwałę, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało, zgodnie z art. 23 ust. 2 i 4 u.o.p., w drodze rozporządzenia wojewody albo przez podjęcie uchwały przez radę gminy. Natomiast w wyniku nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92 poz. 753 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa zmieniająca") kompetencja do wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu przeszła, od dnia 01 stycznia 2009 r., na sejmik województwa (zob. art. 23 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). W konsekwencji, chociaż zaskarżona Uchwała została podjęta przez Radę Gminy Czerwonak, to podmiotem uprawnionym do jej uchylenia lub zmiany jest obecnie Sejmik Województwa Wielkopolskiego (por. postanowienie NSA z 27.06.2012 r., II OSK 849/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA"). Od razu należy też zaznaczyć, że dokonane ustawą zmieniającą przeniesienie kompetencji do ustanawiania obszaru chronionego krajobrazu z wojewody i rady gminy na sejmik województwa nie skutkowało "automatyczną" utratą mocy aktów (rozporządzeń, uchwał) wydanych w tym przedmiocie przez wcześniej kompetentne organy (wojewodów, rady gminy). Już bowiem reguła walidacyjna wysłowiona w § 32 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie: "ZTP") wskazuje, że jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Ponadto w art. 35 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca wyraźnie przesądził, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego – do których to aktów należą niewątpliwie rozporządzenia wojewodów lub uchwały rad gminy ustanawiające, tak jak zaskarżona Uchwała, obszary chronionego krajobrazu (por. wyrok NSA z 26.06.2007 r., II OSK 943/06, CBOSA). Wszystko to oznacza, że w dacie wnoszenia skargi (a także orzekania) Uchwała była aktem obowiązującym i mogła zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przesłanki zainicjowania takiej kontroli określa, znajdujący odpowiednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.), w myśl którego każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu wymienione w cytowanym przepisie przesłanki skargowe zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że uchwała w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA z 22.10.2007 r., II SA/Gl 270/07, CBOSA). Bezsprzecznie też Skarżący wyczerpali tryb związany z uprzednim, bezskutecznym wystosowaniem do właściwego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nadto zaskarżona Uchwała niewątpliwie narusza interes prawny Skarżących – będących, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej KW nr PO1P/00182971/0, właścicielami m.in. działek nr 442/2 i 444/2, położonych na obszarze objętym Uchwałą (zob. § 2 ust. 4 Uchwały) – dając im tym samym legitymację do wniesienia skargi. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego właściciel działki ma legitymacje skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania lub dysponowania swą działką (por. wyrok WSA z 18.12.2007 r., III SA/Kr 569/07, CBOSA). W związku z tym, że nieruchomość Skarżącego znajduje się w graniach ustanowionego Uchwałą obszaru chronionego krajobrazu wsi Trzaskowo (dalej jako: "Obszar") – a co za tym idzie: podlega ustalonym w Uchwale ograniczeniom (zakazom) – to należy uznać, że Skarżący mają legitymację czynną do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały (por. wyrok WSA z 03.11.2009 r., VIII SA/Wa 456/09, CBOSA). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w cytowanym art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W każdym przypadku sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej Uchwały w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (zob. wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 341/05, CBOSA). W zakresie podniesionych w skardze zarzutów o charakterze proceduralnym, Sąd za zasadny uznał ten, dotyczący naruszenia statutu Gminy poprzez uchwalenie Uchwały bez uprzedniego zaopiniowania jej projektu przez Wójta. Obowiązujący w dacie podejmowania Uchwały statut Gminy – wprowadzony uchwałą Rady Gminy Nr 87/XII/2003 z dnia 17 lipca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Czerwonak (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 19.08.2003 r. Nr 141, poz. 2673 z późn. zm.; dalej jako: "Statut") – stanowił w § 53 ust. 5, że projekty uchwał wywołujące skutki finansowe, zgłaszane przez radnych, wymagają opinii wójta. W ocenie Sądu do tej kategorii uchwał należała także zaskarżona Uchwała. Argumentując brak skutków finansowych Uchwały, w uzasadnieniu do jej projektu podano, że projektowany Obszar nie jest objęty dotychczas aktualnymi planami miejscowymi, a więc nie istnieje realne zagrożenie wypłaty odszkodowań właścicielom za obniżenie wartości nieruchomości, gdyż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Uwadze projektodawców uszła więc najwyraźniej cała regulacja art. 129 i nast. Prawa ochrony środowiska – autonomiczna wobec unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 129 ust. 5 p.o.ś.) – będąca niewątpliwie źródłem roszczeń o charakterze finansowym, w tym odszkodowawczych (art. 129 ust. 2 p.o.ś.), związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości m.in. w związku z poddaniem ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 130 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), a więc także z ustanowieniem obszaru chronionego krajobrazu, będącego wszak jedną z form ochrony przyrody (zob. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.). Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja przytoczona w odpowiedzi na skargę, w myśl której opinia Wójta nie była wymagana, gdyż w praktyce Uchwała, przez sześć lat jej funkcjonowania, nie wywołała żadnych skutków finansowych, tj. żadnych kosztów, dla Gminy. Należy bowiem zauważyć, że oceny projektu uchwały przez pryzmat wymogu zaopiniowania, przewidzianego w § 53 ust. 5 Statutu, dokonuje się każdorazowo według stanu wiedzy na dzień uchwalenia uchwały. Nie ulega zaś wątpliwości, że wówczas należało się liczyć z tym, iż w kontekście unormowań art. 129 ust.1–4 w zw. z art.130 ust.1 pkt 1 p.o.ś. Uchwała może wywołać skutki finansowe. Zarazem brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że omawiane uchybienie proceduralne (brak uprzedniej opinii Wójta) nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro – jak podniesiono w skardze, a czemu Organ nie zaprzeczył – następnie na sesji Rady Gminy w dniu 16 lipca 2009 r. próbowano tę tak wadliwie podjętą Uchwałę uchylić. Przechodząc do oceny materialnoprawnych aspektów zaskarżonej Uchwały należy stwierdzić, że jej podstawę w tym zakresie stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody, na czele z art. 23 ust. 1 u.o.p. W świetle tego przepisu obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny (1) chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, (2) wartościowe ze względu na możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem bądź też pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Tym samym należy uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organów administracji publicznej, a skorzystanie z tego instrumentu wymaga wykazania, że w konkretnym przypadku zaistniały opisane wyżej przesłanki. Nie ulega zarazem wątpliwości, że do weryfikacja spełnienia tych przesłanek niezbędne okaże się z reguły zasięgnięcie wiadomości specjalnych, co z kolei wiąże się z pozyskaniem opinii ekspertów, np. z zakresu ochrony przyrody lub turystyki (tak trafnie wyrok WSA z 06.09.2013 r., II SA/Po 405/13, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd podzielił zarzuty Skarżących odnośnie do braku przedstawienia wystarczającego uzasadnienia do wyznaczenia na przedmiotowym terenie obszaru chronionego krajobrazu oraz wprowadzenia wyszczególnionych w Uchwale zakazów. Należy pamiętać, że uchwała ustanawiająca obszar chronionego krajobrazu, jako jeden z instrumentów prawnych wprowadzających określone ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych do nieruchomości zlokalizowanych w granicach takiego obszaru, musi spełniać m.in. rygorystyczne kryteria wynikające z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. Za każdym razem wprowadzenie takiej regulacji należy więc poprzedzić starannym rozważaniem co najmniej trzech kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Fakt przeprowadzenia takich rozważań powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do projektu danego aktu prawodawczego. W tym miejscu należy zauważyć, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP i stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ podejmując rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por.: wyrok NSA z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03 oraz wyrok WSA z 28.01.2005 r., II SA/Wa 716/04 – CBOSA; podobnie: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 688). W efekcie niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP kwalifikowane jest zarazem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zob. ww. wyroki NSA i WSA). W przypadku zaskarżonej Uchwały, obowiązek uzasadnienia jej projektu wynikał już wprost z § 53 ust. 3 Statutu, w myśl którego projekt uchwały powinien zostać przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały, w miarę potrzeby określenie źródła finansowania realizacji uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Użyte w tym przepisie pojęcie "wskazania potrzeby podjęcia uchwały", w odniesieniu do analizowanej Uchwały musi być odczytywane w szczególności jako wymóg wykazania ziszczenia się przesłanek ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu określonych w art. 23 ust. 1 u.o.p., a także niezbędności wprowadzenia projektowanych zakazów, spośród wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., zwłaszcza w kontekście wymagań przywołanej wyżej zasady proporcjonalności. Stopień szczegółowości uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego zależy niewątpliwie w dużej mierze od materii, jakiej projektowany akt jest poświęcony. W każdym jednak przypadku uzasadnienie to powinno być rzeczywiste i konkretne, a nie jedynie ogólnikowe i sztampowe. Tymczasem uzasadnienie do projektu zaskarżonej Uchwały jest zdawkowe i ogólnikowe, co zresztą zostało również dostrzeżone przez Organ, który w odpowiedzi na skargę obiektywnie przyznał, że uzasadnienie to jest niewystarczające, aby uznać z całą pewnością, iż faktycznie zaistniały przesłanki wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Z treści tego uzasadnienia wynika tylko, że projektowany obszar jest jedynym niezabudowanym w Gminie, który łączy dwa duże tereny chronione: Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka oraz Obszar Natura 2000 w Biedrusku (kod PLH 30001); należy do Krajowej Sieci Ekologicznej ECONET-Polska (i stanowi element Europejskiej Sieci Ekologicznej ECONET), a większość jego terenów leży w strefie projektowanego powiększenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Ustalenia te nie są jednak poparte żadnymi dowodami, a nadto brakuje analiz, które wskazywałyby, że przytoczone okoliczności przemawiają w istocie za wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu. Tym bardziej, że w pozostałym zakresie w uzasadnieniu wskazuje się jedynie w sposób ogólnikowy, że rozważany teren jest "cenny z uwagi na możliwość migracji roślin, zwierząt lub grzybów (art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody), przeciwdziała izolacji w/w obszarów o dużej wartości przyrodniczej, a także dzięki połączeniu doliny Jeziora Bolechowskiego z obszarami źródliskowymi Doliny Warty pozwoli na utrzymanie naturalnych warunków hydrologicznych. Teren ten stanowi również zaplecze dla potrzeb rozwijającej się turystyki i rekreacji dla mieszkańców istniejących osiedli. Jego zabudowa, czy dewastacja spowodowałaby więc nie tylko straty dla środowiska naturalnego, ale w konsekwencji mogłaby również znacząco pogorszyć warunki zamieszkania w naszej Gminie." Niewątpliwie taka argumentacja, jako nadmiernie ogólnikowa, lakoniczna i w istocie gołosłowna, nie wykazuje bynajmniej na zaistnienie którejkolwiek z podstaw, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 u.o.p. Ponadto uzasadnienie do projektu Uchwały nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie do niezbędności wprowadzenia do Uchwały wszystkich zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p. (z pominięciem jednego, w sposób oczywisty nieadekwatnego, bo dotyczącego brzegów klifowych i morskich – art. 24 ust. 1 pkt 9 u.o.p.). Co prawda w aktach sprawy znajduje się opracowanie przygotowane przez pracowników Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego, pt. "Waloryzacja krajobrazowo-przyrodnicza Obszaru Chronionego Krajobrazu «Pola Trzaskowskie»" (dalej jako "Opracowanie ZPKWW"), które wskazuje na posiadanie przez Obszar pewnych walorów krajobrazowych i przyrodniczych relewantnych na gruncie art. 23 ust. 1 u.o.p., ale i ono nie może zostać uznane za należyte uzasadnienie ustanowienia przedmiotowego Obszaru. Zakładając nawet, że pomimo rozbieżności w nazwie obszaru chronionego krajobrazu (w Opracowaniu ZPKWW: "...«Pola Trzaskowskie»", w Uchwale: "...wsi Trzaskowo",) w obu przypadkach chodzi o ten sam obszar, należy zauważyć, że Opracowanie ZPKWW nie zostało sporządzone podczas prac nad projektem Uchwały, ale dopiero w sierpniu 2014 r. (na podstawie wizji terenowej przeprowadzonej w dniach 28 i 30 lipca oraz 01 sierpnia 2014 .) – niewykluczone nawet, że w związku z wystosowanym miesiąc wcześniej przez Skarżących do Organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – zatem nie mogło ono mieć żadnego wpływu na decyzję w przedmiocie podjęcia Uchwały. Ponadto w punkcie 4 wniosków zamieszczonych w Opracowaniu ZPKWW wyraźnie zastrzeżono, że przedstawiony w nim "stan zasobów biocenotycznych, z uwagi na krótki okres prowadzenia obserwacji (w tym nie uwzględniający sezonu wiosennego) nie prezentuje pełnego obrazu zróżnicowania biologicznego i wymaga uzupełnienia w szerszym gronie specjalistów, zwłaszcza w przypadku podejmowania jakichkolwiek istotnych decyzji administracyjnych." Skoro tak, to niewątpliwie przywołane Opracowanie ZPKWW także obecnie nie może być traktowane jako wystarczające uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Tym bardziej, że w opracowaniu tym w ogóle nie wypowiedziano się co do tego, czy ujęte w nim walory krajobrazowo-przyrodnicze uzasadniały wyznaczenie Obszaru akurat w takich, a nie innych granicach. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że podjęcie zaskarżonej Uchwały nie zostało poprzedzone należytym zebraniem i przeanalizowaniem przez Radę Gminy argumentów wskazujących na potrzebę wprowadzenia ochrony, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 u.o.p. Dowodzi tego zresztą lektura protokołu z przebiegu dyskusji w trakcie sesji Rady Gminy, na której doszło do podjęcia zaskarżonej Uchwały (protokół nr XXXIX/2009 – w aktach sprawy), z której wynikało, że ani Wójt, ani większość radnych nie znała projektu Uchwały, i to nawet członkowie Komisji Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej, którzy "znają temat, ale nie mieli możliwości, aby zapoznać się z nim na komisji". Szczególnie znamienna jest w tym kontekście wypowiedź Przewodniczącego tej Komisji, który podkreślił, "że nie został dopełniony tryb, ogólnie komisja jest za utworzeniem obszarów chronionych, ale sprawa jest bardzo ważna i wymaga jeszcze przedyskutowania". Generalnie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej Uchwały oraz dokumentów załączonych do akt administracyjnych sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, dlaczego krajobraz występujący na przedmiotowym terenie powinien zasługiwać na ochronę, i to akurat w tak wyznaczonych granicach i z tak ustalonym poziomem reglamentacji. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że materiał zgromadzony w aktach był niewystarczający do podjęcia Uchwały, co z kolei oznacza, że działania Rady Gminy były arbitralne, gdyż w sprawie nie zostało stwierdzone wystąpienie przesłanek, od których spełnienia zależy wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu. Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżących dotyczących katalogu wprowadzonych zakazów, należy zauważyć, że wybór określonych zakazów musi być w każdym przypadku dopasowany do specyfiki terenu, który ma podlegać ochronie. Nie można zatem z góry wykluczyć zaistnienia również takiego przypadku, gdy uzasadnione okaże się wprowadzenie maksymalnej ochrony poprzez ustanowienie wszystkich środków wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p. Niemniej, wprowadzenie każdego z tych zakazów nie następuje w ramach swobodnego uznania organów administracji publicznej, lecz powinno znajdować swoje oparcie w potrzebie ochrony przyrody na konkretnym terenie, jak tego wymaga wspomniana wyżej zasada proporcjonalności. W kontekście niniejszej sprawy trzeba zatem podkreślić, że ze względu na brak dostatecznych podstaw do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, wprowadzenie zakazów z art. 24 ust. 1 u.o.p. niewątpliwie naruszało interes prawny Skarżących, co przy jednoczesnym naruszeniu art. 23 ust. 1 u.o.p. uzasadniało wyeliminowanej zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 u.s.w., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (300 zł), wynagrodzenie reprezentującego ich radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 557 złotych.