IV SA/Po 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów oraz na uchwałę nr XXXIV/206/2009 Rady Miasta Luboń z dnia 24 września 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów 1. stwierdza nieważność uchwały nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów w całości; 2. stwierdza nieważność uchwały nr XXXIV/206/2009 Rady Miasta Luboń z dnia 24 września 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów w całości. Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda w Poznaniu pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. zaskarżył w całości uchwałę nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów oraz uchwałę nr XXXIV/206/2009 Rady Miasta Luboń z dnia 24 września 2009 roku w sprawie zmiany uchwały nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdu. Uchwałom tym zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1465, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1461, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tych uchwał, stanowiących akty prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiążą one adresatów wskazanych w nich norm prawnych i nie wywołują skutku prawnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Miasta Luboń, działając na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalenia należności z tytuł zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy podjęła w dniu 21 grudnia 2006 roku uchwałę nr IV/30/2006 w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdów. W uchwale tej określono sposób obliczania zwrotu kosztów przejazdu radnego w podróży służbowej pojazdem samochodowym nie będącym własnością Miasta Luboń. W § 5 tejże uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 27 listopada 2006 roku. Następnie w dniu 24 września 2009 roku Rada Miasta Luboń podjęła uchwałę nr XXXIV/206/2009 w sprawie zmiany uchwały nr IV/30/2006 Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki za korzystanie przez radnego z samochodu prywatnego w podróży służbowej i zwrotu kosztów przejazdu. W § 2 wspomnianej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2009 roku. Uchwały te nie zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, iż są one aktami prawa miejscowego i jako takie winny zostać ogłoszone w tym dzienniku. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sadów administracyjnych dominuje pogląd, iż uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do kosztów podróży służbowych mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2024 roku, sygn. akt III SA/Gd 24/24, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2024 roku, sygn. akt III SA/Gd 450/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2021 roku, sygn. akt III OSK 4382/21) Zaskarżone uchwały Rady Miasta Luboń z dnia 21 grudnia 2006 roku o nr IV/30/2006 oraz z dnia 24 września 2009 roku o nr XXXIV/206/2009 zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do kosztów podróży służbowych mających charakter powtarzalny. Uchwały te wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż uchwały te nie są związane z kadencyjnością rady, zatem zachowują one ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co świadczy o tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Jak stanowi art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n., na którą to ustawę wskazuje również art. 42 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1). Akty te wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 marca 2021 roku, sygn. akt II SA/Ke 235/21) Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 1213/10). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lubonia wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżone uchwały podlegały badaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego w ramach wykonywanych przez niego ustawowych zadań związanych z nadzorem nad stanowieniem prawa miejscowego. Wojewoda oceniając zgodność z prawem nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie poinformowano, że uwzględniając wytyczne zawarte w skardze Prokuratora, Rada Miasta Luboń na X sesji, która odbędzie się 13 lutego 2025 r. uchyli dotychczas obowiązujące uchwały i podejmie nową, która zostanie opublikowana w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego. Organ administracji nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Podjęta w dniu 13 lutego 2025 r. uchwała została przekazana Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej były w niniejszej sprawie uchwały Rady Miasta Lubonia nr IV/30/2006 z dnia 21 grudnia 2006 r. oraz nr XXXIV/206/2009 z dnia 24 września 2009 r. Zaskarżenie ich jednym pismem zainicjowało postępowania sądowe w dwóch sprawach, które postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2025 r. połączone zostały w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Istotą sprawy jest okoliczność braku publikacji zaskarżonych uchwał w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Akt prawa miejscowego wydany przez organ gminy powinien zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania zwrotu kosztów podróży służbowych są aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uznaje się również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.). W judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że tego rodzaju aktem jest uchwała w sprawie ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwała dotycząca radnych gminnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21, 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21, 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 - dostępne jw.). Należy podkreślić, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych, które to należności mają charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich radnych gminy. Regulacje nie dotyczą więc konkretnego, jednostkowego zdarzenia. Przepisy mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżone uchwały nie są aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 344/23, dostępny jw.). Zakwestionowane uchwały, jako akty prawa miejscowego, powinny były zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonych uchwał, polegające na braku określenia obowiązku publikacji aktu w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu wejścia w życie, bez ustawowo wymaganego vacatio legis, wskazują na to, że zostały one podjęte z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tym uchwałom cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonych uchwał w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny jw.). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym zmiana lub uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały nie kreuje podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Sąd wskazuje przy tym, że ugruntowanie linii orzeczniczej w zakresie uznawania przedmiotowych uchwał za akty prawa miejscowego nie zmienia faktu, że uchwały te miały charakter aktów prawa miejscowego również w przeszłości. Nie ma na to wpływu również brak reakcji organów nadzoru i prokuratury w tym zakresie w przeszłości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.