IV SA/Po 155/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Sośnie z dnia 26 listopada 2021 r. nr XXXV/281/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Sośnie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Sośnie, na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6-8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 ze zm.), art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagradzaniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustawa (Dz. U. 2021, poz. 1834) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu (Dz. U. 2021, poz. 1974), w dniu 26 listopada 2021 roku, podjęła uchwałę Nr XXXV/281/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Sośnie. Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim, pismem z dnia 29 stycznia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały całości oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem: - art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm.) polegającym na barku wypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczającym uregulowaniu w uchwale zasad przyznawania diet za wypełnianie obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego, - art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019, poz. 1461 ze zm.). poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, czy innych czynnościach wykonywanych w imieniu lub na rzecz rady, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu w związku z niewykonywaniem czynności określonych w uchwale, i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Tymczasem zaskarżona Uchwała wprost określa w § 1 charakter diety jako miesięcznego świadczenia, przez co dieta straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Z kompensacyjnym charakterem diety sprzeczny jest również § 2 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, który został tak ukształtowany, że usprawiedliwiona nieobecność na sesji rady czy posiedzeniu komisji nie uzasadnia obniżenia diety. Przy tak ukształtowanej wypłacie dieta jest należna radnemu także wówczas, gdy nie poniesie on żądnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto § 2 ust. 1, 2, 3 i 4 zaskarżonej Uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady. W uchwale brak jest postanowień co do sytuacji, w której nie odbywają się w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji. W takim przypadku radnemu przysługuje prawo do miesięcznej zryczałtowanej diety w wysokości określonej w § 1 Uchwały. Skarżący zarzucił ponadto, że Uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest określona osoba, lecz każdy mieszkaniec pełniący określoną funkcję. Zaskarżona uchwała jest więc aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, a zatem powinna zostać ogłoszona na zasadach i trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do skargi załączone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2021 roku (nr NP.-III.4131.1.50.2021.5) dotyczące zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sośnie wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpienie od obciążenia skarżonego organu kosztami postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie także pod nieobecność przedstawiciela organu. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wyjaśniono, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. Organ zaznaczył jednak, że Rada Gminy Sośnie, w zakresie posiadanych kompetencji, na sesji 28 lutego 2024 roku, samoczynnie dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały i pojęła uchwałę nr LXIV/496/2024 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Sośnie, która uwzględnia uwagi Prokuratora, w tym przyjmując tryb właściwy dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023, poz. 1634 z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, tj. w granicach wyznaczonych przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Sośnie z dnia 26 listopada 2021 roku Nr XXXV/281/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Gminy Sośnie. W § 8 zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia". Dostrzegać należy, że na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2021 roku (nr NP.-III.4131.1.50.2021.5), w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm.), stwierdzona została nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru uznał, że przyjęty w uchwale limit dokonywanych potrąceń z diety przysługującej radnemu nie znajduje uzasadnienia w treści art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym W opisanym powyżej zakresie, tj. w części w jakiej zaskarżona uchwała objęta została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego (§ 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały), zarzuty i argumentacja skargi są bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą postanowień, które zostały już usunięta z obrotu prawnego z mocą ex tunc, czyli od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. W kontrolowanej sprawie kwestię zasadniczą stanowi to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Natomiast zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019, poz. 1461) akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skarżący trafnie wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym – co skutkowało jej nieopublikowaniem, pomimo ustawowego wymogu – to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Uznać należało, że stwierdzone naruszenie ma niewątpliwie charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – Sąd uznał za niezasadne, bo przedwczesne, odnoszenie się do zarzuconych w skardze uchybień dotyczących treści Uchwały, mających naruszać, w ocenie Skarżącego, przepisy art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (podobnie wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23; z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24). Nie ma uzasadnionych podstaw oczekiwanie umorzenia postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej Uchwały na mocy § 5 uchwały nr LXIV/496/2023 Rady Gminy Sośnie z dnia 28 lutego 2024 roku w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Gminy Sośnie, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 marca 2024 roku pod pozycją 2572 i weszła w życie z dniem 22 marca 2024 roku. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać, było już wielokrotnie przedmiotem rozważań, i to nie tylko sądów administracyjnych. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. m.in. postanowienia NSA: z 28.01.2020 r., I OZ 1428/19; z 21.11.2019 r., I OZ 1116/19; z 14.06.2012 r., II FSK 990/12; z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13; z 18.03.2014 r., II GSK 194/14; z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14; por. też wyroki NSA: z 11.12.2011 r., I OSK 1719/11; z 27.05.2008 r., II OSK 344/08; z 27.09.2007 r., II OSK 1046/07). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Zaskarżona Uchwała w okresie ponad dwóch lat jej obowiązywania w praktyce wywołała skutki prawne, stanowiąc faktycznie podstawę dla ustalenia i wypłaty diet radnym Gminy Sośnie. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały przez Sąd może pozbawić ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Żądanie o umorzenia postępowania sądowego nie mogło zostać na uwzględnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki dla orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.