IV SA/Po 304/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy Miłosław z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku E. Sp.z o.o. (zwanej dalej: Inwestor) Burmistrz Gminy Miłosław (zwany dalej: Burmistrz) nadał decyzji własnej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej WN [...] kV relacji Miłosław-Środa Wielkopolska, na działkach o numerze ewidencyjnym gruntu: Gmina Miłosław Obręb [...]: [...] (zwanej dalej: decyzja lokalizacyjna) rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek Inwestor uzasadniał tym, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenia inwestycji w planowanym terminie oraz zabezpieczenie gospodarki regionu przed ciężkimi stratami (np. w razie awarii energetycznej). Wskazano, że istotne jest także zabezpieczenie interesu społecznego, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii mają charakter realny i w przypadku ich zaistnienia spowodują niezwykle duże straty. Wyjaśniono, że w chwili obecnej stan techniczny linii elektroenergetycznej WN [...] kV relacji Miłosław - Środa Wielkopolska wskazuje na pilną potrzebę przeprowadzenia jej przebudowy w celu zapewnienia bezpiecznego i niezakłóconego jej funkcjonowania. W ramach ww. zadania obowiązkiem wykonawcy jest dokonanie prac polegających na wymianie istniejących konstrukcji wsporczych wraz z fundamentami oraz przewodów fazowych i odgromowego linii na nowe. Istniejące urządzenia z powodu znacznego zdegradowania nie nadają się do remontu i muszą zostać wymienione na nowe. Przebudowa ma na celu zwiększenie wytrzymałości konstrukcyjnej słupów linii elektroenergetycznej oraz zminimalizować ryzyko występowania częstotliwych awarii energetycznych powstałych wskutek przewrócenia słupów czy przerwania przewodów. Organ wyjaśnił, że ryzyko takie jest szczególnie realne podczas silnych burz, śnieżyc, nawałnic czy porywistych wichur. Nie ulega, w jego ocenie, wątpliwości, że od niezawodności działania urządzeń infrastruktury takich jak linie elektroenergetyczne zależy prawidłowe funkcjonowanie wszystkich podmiotów działających w obszarze zasilania linii, tj. gospodarstw domowych, przedsiębiorstw, placówek publicznych. Nagłe wyłączenie linii wskutek awarii prowadzi do czasowego wstrzymania produkcji, dystrybucji i sprzedaży dóbr, co powoduje daleko idące straty podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym. Obecny stan urządzeń linii elektroenergetycznej stwarza poważne zagrożenie realnych strat majątkowych, jak też wydatnie zagraża życiu i zdrowiu ludzkiemu. Stan techniczny linii i jej urządzeń należy ocenić jako zagrażający , zaś charakter zamierzonych prac jako pilny. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożył P. W. (zwany dalej: skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił, że organ I instancji uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, co jest zbyt swobodnym uznaniem, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie powołał dowodów potwierdzających zasadność wniosku złożonego przez Inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej. Pełnomocnik zarzuciła, że skarżący nie otrzymał wniosku i nie mógł się do niego odnieść przed zajęciem stanowiska przez organ I instancji. Podniosła również, że zarzuty podane w postanowieniu sprowadzają się do powtórzenia przez organ podstawy wymienionej w art. 108 Kpa bez wypełnienia jej konkretnym dowodem. Pełnomocnik powołał się na doktrynę akcentując przesłankę "niezbędności" przy nadawaniu rygoru. Podniesiono, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji lokalizacyjnej zarzucając, że w sprawie nie ma miejsca przebudowa linii lecz jej budowa. Pełnomocnik postawił również zarzuty w stosunku do postępowania głównego tj. toczącego się w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej wskazując, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy. W ocenie pełnomocnika okoliczności powołane przez Inwestora we wniosku nie są konkretnymi dowodami, lecz teoretycznym rozważaniem, zaś nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności sprzeciwia się wyjątkowo ważny interes strony – P. W. Dla niego bowiem niezwykle ważne jest, aby słupy zostały posadowione w miejscu, w którym byłyby najmniej uciążliwe przy wykonywaniu prac polowych dużymi maszynami rolniczymi. W odpowiedzi na powyższe, organ I instancji przekazując akta sprawy wyjaśnił, że pełnomocnik żalącego się myli dwa odrębne postępowania. Pierwsze znak [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej WN 1[...] kv relacji Miłosław-Środa Wielkopolska, na działkach o numerze ewidencyjnym gruntu: Gmina Miłosław Obręb [...]: [...] oraz drugie postępowanie znak [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii [...] kV Września-Miłosław na działkach nr ewid. [...] obręb [...]. Wyjaśniono że zbieg okoliczności sprawił, że postępowania mają podobną sygnaturę akt, ale są to dwa różne postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwanej dalej: SKO, Kolegium) na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 108 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 108 § 1 i 2 Kpa, a następnie wskazał, że instytucja przewidziana w tym przepisie ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ analizował przesłankę "niezbędności" z art. 108 Kpa i wskazał, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma na celu umożliwienie wnioskodawcy przeprowadzenia inwestycji w planowanym terminie oraz zabezpieczenie gospodarki regionu przed ciężkimi stratami. Przytaczając argumenty wniosku organ skonstatował, że wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu organ I instancji uzasadnił nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ nadmienił również, że kwestia dotycząca pominięcia działki nr [...] została również wyjaśniona przez organ I instancji, przytaczając argumenty organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając je w całości oraz zaskarżając postanowienie organu I instancji je poprzedzające. Skarżący wniósł o ich uchylenie i wydanie postanowienia odmawiającego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 31 § 3 Konstytucji, 305 w zw. z art. 288 Kodeksu cywilnego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji warunkach zabudowy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 84, 108 Kpa. Pełnomocnik wniósł także o przeprowadzenie dowodu ze skargi na decyzję z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wraz załączoną opinią biegłego z [...] stycznia 2015 r. i wnioskiem Inwestora z dnia [...] października 2012 r., na okoliczność, że decyzja, której rygor natychmiastowej wykonalności dotyczy, została wydana z pogwałceniem praw Skarżącego, w tym zagwarantowanych Konstytucją, oraz dowodu z kart 1 i 4 protokołu rozprawy Sądu Rejonowego we Wrześni z dnia [...]maja 2014 r. na okoliczność, że według projektanta linii inż. K. S. - cyt.: "Technicznie... jest możliwość poprowadzenia po zupełnie innym śladzie nowej linii, jeśli ma się prawo do gruntu." W uzasadnieniu podniesiono, że rygor natychmiastowej wykonalności nie powinien być nadany decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaś zapis o przebudowie linii po śladzie istniejącej uniemożliwia lub utrudnia zmianę usytuowania słupów w taki sposób, aby służebność przesyłu była jak najmniej uciążliwa dla właściciela, zgodnie z przepisami, podczas gdy z powołanej opinii biegłego wynika, iż przestawienie słupów jest technicznie możliwe. Tymczasem, w ocenie skarżącego, ze zmiany usytuowania słupów wyniknie lub może wyniknąć zmiana długości linii, tj. parametru charakterystycznego dla pojęcia "przebudowa linii", co uniemożliwi uwzględnienie interesów osób trzecich, zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane. Zdaniem strony skarżącej w opisanych okolicznościach nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalne, zaś władztwo administracyjne nie może polegać na samowoli organu prowadzącego postępowanie, stosowania przemocy wobec obywatela i nieuszanowania jego praw zagwarantowanych Konstytucją. Jednocześnie podkreślono, że w rozważanej sprawie interes społeczny można – zdaniem skarżącego – pogodzić ze słusznym interesem obywatela. Zdaniem skarżącego twierdzenie Inwestora o złym stanie linii jest gołosłowne, ponieważ twierdzenie to nie jest poparte żadnym dowodem. Ponadto we wniosku wskazano, że przyczyną wymiany linii nie jest jej zły stan, lecz planowana rozbudowa linii poprzez wyprowadzenie ze słupów nie tylko zamiennych przewodów w miejsce istniejących, ale także innych nowych obwodów. Skarżący argumentował, że rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się w wyjątkowym przypadku, który w sprawie nie ma miejsca, natomiast działania Inwestora zmierzają do obejścia prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. odpowiedzi na skargę udzielił Inwestor, wnosząc o oddalenie skargi w związku z tym, że nie nastąpiło zarzucane w skardze naruszenie prawa tak materialnego, jak i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu zarzutu skargi należy uznać za bezzasadne i były one przedmiotem odwołania od decyzji lokalizacyjnej. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto wskazał, odnośnie kwestii związanych z naruszeniem prawa własności, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast przepisy prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem skutecznego zarzutu w niniejszym postępowaniu dotyczą bowiem innego postępowania administracyjnego, prowadzonego dopiero po zakończeniu niniejszego postępowania. Podobnie też roszczenia cywilnoprawne i ich podstawa nie mogą stanowić skutecznego zarzutu odwoławczego w postępowaniu o ustalenie inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Powyższy przepis zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 116/06, Lex nr 266225). Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędność" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt V SA 677/97, Lex nr 59221; wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 688/97, Lex nr 59246). Organ administracji państwowej nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 Kpa, których nie można traktować rozszerzająco (por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1983 r., sygn. akt II SA 20/83, ONSA 1983 r. Nr 1, poz. 36). Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej z urzędu lub na wniosek strony. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje na wniosek strony, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W przypadku gdy organ uzna, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wówczas wydaje postanowienie o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji rozważały wprawdzie zaistnienie przesłanek z art. 108 Kpa, w szczególności kwestie niezbędności, jednak postanowienia organów obu instancji podlegają uchyleniu z innych względów, a mianowicie z tego powodu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada waloru wykonalności, nie rodzi bowiem skutków o charterze materialnym, nie daje też wnioskodawcy żadnych praw do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia. W tym miejscu wskazać należy, że przez wykonanie aktu lub czynności należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy stanu zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie administracyjnym. Zatem wykonaniu podlegają tylko takie akty, które wywołują skutek materialnoprawny. Wykonaniu podlegać mogą akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Tymczasem z charakteru decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wynika, że jej wykonanie nie może być wstrzymane, ani nie można nadać jej rygory natychmiastowej wykonalności. Nie kreuje ona bowiem po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji. Wobec tego, bezprzedmiotowe byłoby tak wstrzymanie jej wykonania, ja i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OZ 601/13, LEX nr 1437286; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r. II GZ 295/10, LEX nr 743095; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. II OZ 1254/10, LEX nr 743742; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. II FZ 804/11, LEX nr 1104134; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., II OZ 933/11, LEX nr 1152332; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. II OZ 881/11, LEX nr 984686; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. I FZ 142/11, LEX nr 864188; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r. II OZ 325/08, LEX nr 493905; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. II OZ 1108/11, LEX nr 1070497; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r. I OSK 1563/10, LEX nr 741561; A. Skoczylas, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. OSK 591/04, OPS 2007, nr 6, poz. 76). Decyzja lokalizacyjna jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i umożliwia wystąpienie z wnioskiem o następną decyzję – pozwolenie na budowę. Należy jednak mieć na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wydana zanim decyzja lokalizacyjna nie stanie się ostateczna. Wykonalność decyzji, o której mowa w art. 108 Kpa cechuje się tym, że możliwe jest zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o egzekucji administracyjnej, nie może być zatem rozumiana jako uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie innej decyzji w procesie inwestycyjnym. Postępowanie w przedmiocie nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, jest zatem bezprzedmiotowe, a wszczęte podlega umorzeniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ewentualnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w § 3 Ppsa ( w brzmieniu na dzień 15 sierpnia 2015r.) stwierdza się, że w przytoczonym przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 art. 145 Ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W opisanych okolicznościach, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 Ppsa, w zw. z art. 108 § 1 i 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 126 Kpa, orzeczono jak w sentencji.