IV SA/Po 337/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.N. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w ocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości K. ul. [...], L. (działka nr [...]). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] Burmistrz K. zmienił, na wniosek inwestora na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "k.p.a." – uwaga Sądu), powyższą decyzję w ten sposób, że warunki zabudowy ustalono dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków - w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącej, zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Do wniosku inwestora załączono projekt, który zakłada ograniczenie inwestycji pod względem zabudowy przedmiotowego terenu, w związku z rezygnacją z budowy jednego z budynków jedna z zabudowy bliźniaczej miałaby zostać zamieniona na jeden budynek wolnostojący). Pismem z dnia [...] lutego 2016r. R. O., P. B., M. N., K. S. oraz R. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, wskazując iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 647/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Sąd stwierdził, że wniosek stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożyli R. O., P. B., M. N., K. S. oraz R. J.. W ocenie Sądu wniosek pochodził od podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu pierwotnym. Zatem organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić czy podmioty te posiadają interes prawny. Tymczasem kolegium rozpoznało jedynie wniosek M. N., K. S. oraz R. J.. W decyzji organ nie uzasadnił dlaczego wskazane wyżej osoby posiadają interes prawny w złożeniu wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że przymiot strony postepowania przysługuje M. N., K. S. oraz R. J., które są właścicielkami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką, której dotyczyła decyzja ustalająca warunki zabudowy. W ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Zdaniem Kolegium nie zmieniła się podstawa prawna dla wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., a także nie zmienił się stan faktyczny. Zaznaczono także, że jedynym podmiotem, który nabył prawo na podstawie decyzji o warunkach był inwestor - w związku z czym wyłącznie jego zgoda była wymagana dla zmiany tej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. N. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym zakwestionowano dopuszczalność zmiany decyzji o warunkach oraz wskazano, że decyzja zmieniająca została wydana bez zgody wszystkich stron postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzje z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, ze w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak również gruntów położonych w dalszej odległości - pod warunkiem wykazania się przez te podmioty interesem prawnym, a więc w przypadku gdy planowana inwestycja będzie oddziaływać na te nieruchomości. Właścicielkami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji są: M. N. (działka [...]), K. S. (działka [...]) oraz R. J. (działka [...]). Właścicielami nieruchomości działek nie będących w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. działek o nr [...] oraz [...], są odpowiednio R. O. oraz P. B.. Nie wykazali oni wystarczającego interesu prawnego, by mogli zostać uznani za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a. bowiem Burmistrz K. był organem właściwym do wydania decyzji zmieniającej. Sprawa nie była także poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - została skierowana do osób wnioskujących o wydanie przedmiotowych warunków zabudowy oraz do właściciela nieruchomości. Badana decyzja jest wykonalna, Jednocześnie jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Dokonując oceny czy decyzja Burmistrza dotknięta jest wad, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że decyzja zmieniająca wydana została w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do zastosowania tego przepisu w celu zmiany (uchylenia) decyzji konieczne jest spełnienie następujących przesłanek. 1) istnienie decyzji ostatecznej; 2) za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) zgoda strony na zmianę (uchylenie); 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zdaniem Kolegium jako słuszny interes strony należy rozumieć korzystniejsze dla konkretnego podmiotu rozstrzygnięcie danej kwestii, o ile oczywiście nie stoi ono w sprzeczności z przepisami prawa. Skoro sam inwestor wystąpił do organu, który wydał decyzję o warunkach, o jej zmianę - to należy przyjąć, iż jest to sytuacja korzystniejsza dla tego podmiotu. Następnie Kolegium stwierdziło, ze zgodnie z art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej uwarunkowane jest zgodą strony, która nabyła prawo w związku z powyższym, w sprawie wymagana była wyłącznie zgoda inwestora. Zdaniem Kolegium nie ma przeciwwskazań do zastosowania art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy - pod warunkiem jednak, że zmiany nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu, a także by przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Uznając, że decyzja Burmistrza nie jest dotknięta wadą nieważności Kolegium wskazało, że decyzja zmieniająca wydana została na wniosek (a więc również za zgodą) inwestora i dotyczyła wyłącznie kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji - a więc decyzji o warunkach. Ponadto stan prawny powstały na skutek przedmiotowej zmiany jest zgodny z prawem. Nowa analiza urbanistyczna nie była potrzebna przy zmianie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ podstawa prawna oraz stan faktyczny nie uległ zmianie. Zmiana polegała na ograniczeniu przedmiotu inwestycji - z dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej do jednego w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego. Z porównania kopii mapy ewidencyjnej (strona nr 12 akt sprawy) zawierającej pierwotny szkic planowanej inwestycji oraz szkicu inwestycji zmienionej (strona nr 77 akt sprawy) wynika, iż ograniczono zabudowę na nieruchomości - z dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej do jednego w zabudowie bliźniaczej oraz jednego wolnostojącego. W konsekwencji tego wskaźnik intensywności zabudowy na przedmiotowej nieruchomości uległ zmniejszeniu, a nie - jak wykazuje pełnomocnik odwołującej, zwiększeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. N. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżąca wniosło również zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, - art. 155 k.p.a. przez jego zastosowanie, - art. 6-11, 77, 80 k.p.a. polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego, przez ich niezastosowanie, - art. 107 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. W rozpoznawanej sprawie dokonano zmiany - z "dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej" na "dwa budynki: w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego" wobec czego doszło do zmiany planowanego zamierzenia. W konsekwencji decyzją tą dokonano niedopuszczalnej w trybie art. 155 k.p.a. zmiany rodzaju zabudowy. Ponadto w ocenie skarżącej przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie, lecz również zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. W przypadku gdy zmianie podlega decyzja o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., niezbędna jest zgoda wnioskodawcy, a także wszystkich osób będących stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie takiej zgody nie uzyskano. Skarżąca stwierdziła ponadto, że Kolegium nie podało żadnych argumentów na poparcie tezy, że zmiana decyzji we wskazanym zakresie nie wpływa niekorzystnie na zmianę wskaźników zabudowy. Brak jest jakichkolwiek ustaleń (wyliczeń) w tym zakresie. Ponadto Kolegium dokonało błędnej wykładni pojęcia "zabudowy bliźniaczej". Zdaniem skarżącej budynek wolno stojący to taki, który jest oddzielony od innych w tym sensie, że wszystkie jego elementy (łącznie z fundamentami itp.) nie przylegają do innych budynków (sąsiednich). Jeżeli dany budynek nie jest budynkiem wolno stojącym, to jest budynkiem w zabudowie, tj. w pewnym zespole obiektów wzajemnie ze sobą powiązanych, przy czym typ zabudowy jest tu sprawą wtórną. Wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, który jest oddzielony od innych w tym sensie, że wszystkie jego elementy nie przylegają do innych budynków (sąsiednich). Jeżeli dany budynek nie jest budynkiem wolno stojącym, to jest budynkiem w zabudowie. Wszystkie elementy konstrukcyjne jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej powinny stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość i być oddzielone od siebie przerwą dylatacyjną, począwszy od fundamentu aż do dachu. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z jednym budynkiem obejmującym segmenty A i B, jak tego chce Kolegium, ale z dwoma budynkami. Potwierdzeniem tego są odrębne trzy pozwolenia na budowę dołączone do akt sprawy przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] powołała się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Wniosek inicjujący postępowanie w toku, którego zapadła zaskarżona decyzji dotyczył decyzji Burmistrza zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, LEX nr 27118) Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, (publ.LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 12,publ.: LEX/el. 2016) Pogląd ten zachował swą aktualność w aktualnej judykaturze, np. WSA w Łodzi w swym wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. II SA/Łd 576/15, (publ. LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art.155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. . Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 z dnia 27 września 2016r. sygn. akt II OSK 3160/14, z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2969/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym. W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11;, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2455/12; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych przyjęto, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p."). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 (https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. II OSK 561/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. II SA/Bk 75/14, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 - go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 k.p.a. Przedstawionej powyżej kwestii zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. nie rozważało Kolegium w zaskarżonej decyzji, więc przedwczesnym byłoby dokonanie przez Sąd wiążącej oceny czy naruszenie powyższe może zostać uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nie ważności decyzji zmieniającej. Marginalnie Sąd zaznacza, że nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z dnia 22 października 2015 r. II OSK 399/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Kolegium błędnie przyjęło, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wystarczające jest uzyskanie zgody podmiotu, który złożył wniosek o ustalenia warunków zabudowy. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium, mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku rozważy, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. może zostać uznana za rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 11 stycznia 2017 r. nr SKO-4213/499/16. Rozstrzygnięcie o kosztach postepowania Sąd wydał na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ww. ustawy. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).