IV SA/Po 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 35/25 Uzasadnienie Prezydent Miasta O. decyzją z 13.06.2024 r. nr [...] wydaną na podstawie: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) zwanej dalej u.p.z.p., art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym, dalej rozporządzeniem MI, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 01.03.2024 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. P. (dalej jako skarżąca) prowadzącej działalność pod nazwą [...], dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] (obręb [...]) położonej w O. . W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Urzędu Miejskiego w O. w dniu 01.03.2024 r. Zgodnie z art. 53 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ dokonując analizy stwierdził, iż obecnie teren ten nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego realizacja planowanej inwestycji na tym terenie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy stwierdzono spełnienie wnioskowanych parametrów w zakresie: - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, - dostępu do drogi publicznej, - uzbrojenia terenu, - przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne - teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, - zgodności z przepisami odrębnymi, - lokalizacji planowanej inwestycji poza obszarami stref strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, stref kontrolowanych gazociągów i rurociągów. Równocześnie na podstawie powyższej analizy stwierdzono niespełnienie wnioskowanych parametrów w zakresie: - linii zabudowy. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinującym konieczność zastosowania k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ze względu na niezgodność wnioskowanych parametrów dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ spełnił swój obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. i z art. 79a k.p.a. zawiadamiając skarżącą o powyższym w dniu 28.06.2024 r. Skarżąca nie odpowiedziała na ww. zawiadomienie. Zgodnie z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się następująco: - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, - w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi - zgodnie z tymi przepisami, - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, - dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Stwierdzono, że w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości ustalenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (tj. na podstawie § 4 ust. 1 lub § 4 ust. 3 rozporządzenia) z uwagi na fakt, że budynki mieszkalne na działkach nr geod. [...] i [...], najbliżej położonych względem wnioskowanego terenu, usytuowane są w odległościach odpowiednio ok. 98 m i 104 m od ul. [...], natomiast planowane budynki miałyby zostać usytuowane w odległości ok. 170 m i ok. 210 m od tej ulicy. Natomiast przypadek określony w § 4 ust. 2 rozporządzenia nie zachodzi. Wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z wnioskiem inwestora, jest nieuzasadnione, przede wszystkim z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w analizowanym obszarze: usytuowanie planowanych budynków w głębi wnioskowanego terenu, w odległościach ok. 170 m 210 m od drogi (tj. o ok. 66 m 106 m głębiej względem istniejącej drogi niż najdalej wysunięte w głąb działek budynki mieszkalne w analizowanym obszarze) stanowiłoby nieuzasadnione odstępstwo od reguły określonej w §4 ust. 1. Tak więc wniosek inwestora, w odniesieniu do planowanych budynków, które miałyby być usytuowane znacznie głębiej względem drogi niż istniejące budynki nie znajduje żadnej analogii w analizowanym obszarze. Rozpatrując kwestię dopuszczalności ewentualnego zastosowania przepisów § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy wyznaczaniu linii nowej zabudowy organ powołał się na wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1597/06, gdzie wskazano, że "Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten (...), stanowi zasadę, od której wyjątkowo tylko można stosować sposób wyznaczania linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponieważ istniała możliwość ustalenia linii zabudowy na działkę, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne zbędne było poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii." Ponadto, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2019 roku o sygn. II SA/Lu 324/19, podkreślił : "W świetle wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa", określone oddalenie zabudowy od drogi publicznej byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa była oddalona od drogi publicznej na taką samą odległość". W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Wobec powyższego, ustalenie linii nowej zabudowy nie jest możliwe dla planowanych budynków mieszkalnych, a organ nie znalazł żadnych podstaw do zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, w szczególności poprzez ustalenie tej linii w całkowitym oderwaniu od linii zabudowy ukształtowanej na działkach sąsiednich. Reasumując, organ I instancji stwierdził brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła J. P. zarzucając : 1 naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia parametrów w zakresie linii zabudowy; 2. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, tj. z pominięciem linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, a która ustalona została w relacji do drogi wewnętrznej i wyznaczanie linii zabudowy w relacji do oddalonej od planowanego usytuowania budynków drogi publicznej (ul. [...]); 3. naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadnianej przez organ pierwszej instancji brakiem spełnienia przez planowaną inwestycję parametrów w zakresie linii zabudowy, podczas gdy decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. organ ustalił warunki zabudowy dla podobnej inwestycji na de facto tej samej działce, ustalając przy tym prawidłowo linię zabudowy (tj. przez wyznaczenie jej w relacji do drogi wewnętrznej), z zastrzeżeniem, że decyzja ta wydawana była przed podziałem działki [...], który to podział nie powinien wpływać na ocenę spełniania przez inwestycję wymogów w zakresie linii zabudowy (ta pozostaje wciąż taka sama); 4. oparcie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na podstawie przepisów nieobowiązujących w dniu wydania decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie warunków zabudowy na jej rzecz zgodnie z jej wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nieprawidłowy jest wniosek organu, iż planowana inwestycja nie spełnia parametrów w zakresie linii zabudowy. Linię zabudowy wyznaczają bowiem granice 3 istniejących budynków usytuowanych na działkach [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Ich południowe granice tworzą idealną linię, równoległą przy tym do usytuowanej na południowej części działki [...] drogi wewnętrznej, zapewniającej działkom [...], [...], [...] oraz [...] dojazd do drogi publicznej. Zaproponowane we wniosku usytuowanie planowanych budynków wpasowuje się w utworzoną w ten sposób sąsiednią linię zabudowy, a zatem stanowi jej przedłużenie. Wniosek spełnia zatem wymaganie przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest przy tym racjonalnych przesłanek, by - mając na uwadze istniejącą już sąsiednią zabudowę - ustalać czysto teoretyczną linię zabudowy w relacji do drogi publicznej, oddalonej znacznie od planowanej inwestycji, tj. w relacji do położenia ulicy [...]. Takie stanowisko jest niezgodne z literalnym brzmieniem analizowanych przepisów, w których mowa jest przecież o konieczności przedłużenia realnie istniejącej już linii zabudowy na działkach sąsiednich Sprzeczne jest też z założeniami ustawodawcy, gdyż w żaden sposób nie przyczynia się do zapewnienia ładu przestrzennego (ten zapewniony będzie w przypadku odniesienia się do istniejącej linii zabudowy, a zatem oba powyższe argumenty pozostają ze sobą w ścisłym związku). Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe, ponieważ spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto nie sposób pominąć także faktu, że w dniu 1 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i na działce nr [...]. Na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do wydanej decyzji wyznaczono linię zabudowy wzdłuż linii utworzonej przez południową granice budynków usytuowanych na działkach oznaczonych obecnie nr [...], [...] oraz [...] Planowana inwestycja spełniała wówczas wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunek dotyczący parametrów linii zabudowy. Co prawda w czasie wydawana decyzji nr [...] obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, niemniej nowelizacja nie zmieniła zasady, zgodnie z którą linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (zarzut z pkt 4 petitum odwołania ma charakter w istocie czysto formalny). Przyjęcie obecnie, że planowana inwestycja narusza istniejącą linię zabudowy w tym stanie rzeczy stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28.10.2024 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść art. 61 u.p.z.p. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z analizy załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego wynika, że organ I instancji wyznaczył obszar w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się wedle § 4 powołanego rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). Organ I instancji wskazał, że najbliżej względem działki inwestycyjnej są działki nr [...] i [...], które usytuowane są w odległościach odpowiednio ok. 98,0 m i 104,0 m od drogi publicznej - ul. [...], zaś planowane budynki mają zostać zlokalizowane w odległości ok. 170,0 m i 210,0 m od tej drogi. W związku z tym nie można wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach. Organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstwa uregulowanego w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśnił, że usytuowanie planowanych budynków w odległościach o 66,0 m i 106,0 m głębiej względem istniejącej drogi niż najdalej wysunięte budynki mieszkalne znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym narusza istniejący ład przestrzenny, a zatem nie ma podstaw do wyznaczenia linii zabudowy o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji wskazując, że pozostałe parametry w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu zostały spełnione. Poza tym planowana inwestycja planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie jest w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2 u.p.z.p., strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Odnosząc się do odwołania stwierdzono, że dla organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiążący jest wniosek o ustalenie tych warunków. Z wniosku inwestora wynika wprost, że dostęp do drogi publicznej jest bezpośredni. W związku z tym organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy względem drogi publicznej - ul. [...]. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy odwołująca nie wspomina nic o drodze wewnętrznej. Podkreślono, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. i poinformował skarżącą o powodach odmowy ustalenia warunków zabudowy, a mimo to odwołująca nie zmodyfikowała swojego wniosku. Nadto wskazano, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyżej wymienione rozporządzenie weszło w życie 26 lipca 2024 r., zaś postępowanie w sprawie wnioskowanej inwestycji zostało wszczęte w dniu 8 marca 2024 r., a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Bez znaczenia pozostaje to, że dla działki nr [...], przed jej podziałem, wydane miały być warunki zabudowy, które jak stwierdza odwołująca doprowadziły do podziału geodezyjnego, wśród których zabudowa przewidziana jest na działce nr [...]. Okoliczność możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na innych działkach budowlanych nie może sama przez się przesądzać o tym, że taka sama zabudowa możliwa będzie na obecnie istniejącej działce nr [...]. Konieczna jest ocena spełnienia w przypadku tej konkretnie działki, w kontekście planowanej inwestycji, przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwalających na wydanie pozytywnej decyzji. Ocena ta w realiach kontrolowanej sprawy doprowadziła do uznania braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P. zarzucając naruszenie : 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia parametrów w zakresie linii zabudowy; 2. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak jego zastosowania i brak wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; 3. art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadnianej przez organ pierwszej instancji brakiem spełnienia przez planowaną inwestycję parametrów w zakresie linii zabudowy podczas gdy decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. organ ustalił warunki zabudowy dla podobnej inwestycji na de facto tej samej działce, ustalając przy tym prawidłowo linię zabudowy (tj. przez wyznaczenie jej w relacji do drogi wewnętrznej). Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 13 sierpnia 2024 r.; 2. zobowiązanie Prezydenta Miasta O. do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz skarżącej zgodnie z jej wnioskiem; 3. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ drugiej instancji podzielił w pełni argumentację organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy, co jest jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca, powtarzając zasadniczo argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła, że wniosek, jakoby planowana inwestycja nie spełniała parametrów w zakresie linii zabudowy, jest nieprawidłowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jedyną istniejącą zabudową na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [...] są zabudowania na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Południowe granice posadowionych na tych działkach trzech budynków tworzą linię, równoległą przy tym do usytuowanej na południowej części działki nr [...] drogi wewnętrznej, zapewniającej działkom nr [...], [...], [...] oraz [...] dojazd do drogi publicznej. Skoro zatem zasadą jest, że linię nowej zabudowy wyznacza się zgodnie z linią istniejącą na działkach sąsiednich, wydaje się oczywistym, że powinna ona stanowić kontynuację linii utworzonej przez budynki na w/w działkach. Zupełnie niezrozumiałym jest wyznaczanie linii nowej zabudowy w inny sposób, tym bardziej, że w analizowanym przez organy obszarze nie znajdują się inne zabudowania, a zatem nie ma innego odniesienia, innej istniejącej linii zabudowy, której kontynuacją miałaby być linia nowej zabudowy. Niezrozumiałe są także dywagacje organów nad brakiem możliwości zastosowania wyjątkowego rozwiązania, o którym mowa w § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, skoro uwzględnienie wniosku skarżącej wymaga zastosowania podstawowego przepisu określonego w § 4 ust. 1. Linia zabudowy została wyznaczona w sposób prawidłowy w decyzji nr [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. Uzasadnienie Kolegium w zakresie, w jakim odmawia mocy temu argumentowi podniesionemu w odwołaniu od decyzji z dnia 13 sierpnia 2024 r., jest lakoniczne i niejasne, dlatego trudno się do niego merytorycznie odnieść. Podkreślono, że wyznaczona w decyzji z dnia 1 czerwca 2020 r. linia zabudowy ustalona została w tych samych warunkach, w tym samym miejscu, w odniesieniu do takiej samej zabudowy usytuowanej tak samo w stosunku do drogi. Mimo, że organy w niniejszej sprawie w uzasadnieniach swoich decyzji podkreślają, że rolą prawidłowego ustalenia linii zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, ich decyzje nie mają nic wspólnego z zachowaniem tego ładu, gdyż ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej doprowadzi do usytuowania w jednej linii kolejnych budynków, tworzących łącznie harmonijną zabudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) , dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO w K.) z 28.10.2024 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z 13.06.2024 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. P. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] (obręb [...]) położonej w O. . Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że jedynie brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, 5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 5a) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się na wskazanych obszarach. Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Jak już wspomniano, redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z analizy załącznika graficznego z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego wynika, że organ I instancji wyznaczył obszar w sposób prawidłowy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu formalnego skargi, a wcześniej odwołania, Sąd wskazuje, że prawidłowe było oparcie zaskarżonych decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U 2024, poz.1116), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyżej wymienione rozporządzenie weszło w życie 26 lipca 2024 r., zaś postępowanie w sprawie wnioskowanej inwestycji zostało wszczęte wcześniej, gdyż w dniu 08 marca 2024 r. (wniosek z 01 marca 2024 r.), a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Niespornym jest, że planowana inwestycja spełnia parametry określone w w/w rozporządzeniu. Sporna była jedynie kwestia, czy spełniony jest obligatoryjny parametr w zakresie linii zabudowy. Istota sporu sprowadza się do tego, że według skarżącej jest on spełniony, a według organów administracji jest on niespełniony. Stanowisko organów administracji jest co najmniej przedwczesne. Nie budzi wątpliwości, że dla organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiążący jest wniosek o ustalenie tych warunków (tak choćby wyrok WSA w Krakowie w wyroku z 02.08.2023 r., sygn. II SA/Kr 707/23, wyrok WSA w Szczecinie z 16.03.2023 r., sygn. II SA/Sz 812/22, publ. CBOSA). Przy czym trafnie przyjmuje się, że organ ustalający warunki zabudowy bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany (por. wyrok WSA w Łodzi 11.12.2024 r., sygn. II SA/Łd 683/24, publ. CBOSA). Jak celnie wskazał NSA w wyroku z 05.04.2007 r. o sygn. II OSK 602/07 (publ. CBOSA) granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazań inwestora. Nie oznacza to jednak, że organ może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotny odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że organ jest w znacznym zakresie związany wnioskiem inwestora. Albowiem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 951/16 LEX nr 2303197). W różnoraki sposób przedstawia się zakres tego związania. W wyroku NSA z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18, LEX nr 2703828 wyjaśniono, że "Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne (...)". W tym też kierunku podąża wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. II OSK 1184/20, LEX nr 3117012, gdzie wskazano: "Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. To rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora". Natomiast w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 r. II OSK 1028/18 LEX nr 3367603 wskazano: "organ jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów". WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 488/19, LEX nr 2746311 stwierdził, że "Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia". W sposób w ocenie Sądu ważki wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2735/14 LEX nr 2102227: "1. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. 2. Z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia". Kontynuując wątek zakresu związania, należy przywołać jeszcze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. IV SA/Po 215/21, LEX nr 3198421: "Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor". W podsumowaniu - podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 02.08.2023 r. o sygn. II SA/Kr 707/23 (publ. CBOSA) - wskazać należy, iż zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 487/19, LEX nr 2746298 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021 r. II SA/Ke 893/20 LEX nr 3172248 ). Podkreślenia także wymaga, że im bardziej inwestor konkretyzuje parametry inwestycji we wniosku, tym większy stopień związania. Zatem to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r. II SA/Sz 812/22 LEX nr 3522188). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że z wniosku inwestora wynika wprost, że dostęp do drogi publicznej jest bezpośredni, i w związku z tym ustaliły linię zabudowy względem drogi publicznej - ul. [...]. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca istotnie nie wspomina nic o drodze wewnętrznej. Z analizy wniosku złożonego do organu w dniu 01.03.2024 r. wynika, że skarżąca w pkt 8. Obsługa komunikacyjna w pkt 8.1. Dostęp do drogi publicznej zakreśliła kratkę oznaczającą dostęp bezpośredni. Na tej podstawie organy obu instancji przyjęły, że linię zabudowy należy ustalić w odniesieniu do drogi publicznej w postaci ul. [...]. Analiza map załączonych do wniosku prowadzi jednak do konkluzji, że przedmiotowa działka [...] przylega bezpośrednio nie do ul. [...], lecz do drogi wewnętrznej poprzez którą połączona jest z ul. [...]. Oznacza to, że jest spełniony określony w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dostępu do drogi publicznej. Przyjmuje się bowiem, że dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej dopuszczalny jest za pośrednictwem drogi wewnętrznej, a nawet służebności drogowej. Z analizy treści odwołania, a później skargi, jednoznacznie wynika, że skarżąca ma przekonanie, że linię zabudowy w kontrolowanej sprawie można i należy wyznaczyć w odniesieniu do wspomnianej drogi wewnętrznej. Skarżąca, co pominęły organy obu instancji, konsekwentnie argumentuje, iż istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust.1 rozporządzenia MI jako przedłużenie już istniejącej linii zabudowy wzdłuż wspomnianej drogi wewnętrznej. Istnieje więc ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią wniosku, a argumentacją skarżącej. Nie można wykluczyć, że skarżąca bezrefleksyjnie we wniosku w pkt 8. Obsługa komunikacyjna w pkt 8.1. Dostęp do drogi publicznej zakreśliła kratkę oznaczającą dostęp bezpośredni, a cały czas tkwiła w przekonaniu, że domaga się ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do drogi wewnętrznej. W myśl art.79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak podkreślił organ odwoławczy, organ I instancji wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. i poinformował skarżącą o powodach odmowy ustalenia warunków zabudowy, a mimo to odwołująca nie zmodyfikowała swojego wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak stanowiska, iż powyższy obowiązek został zrealizowany w sposób prawidłowy. Wykonano go jedynie w sposób formalny. Istotnie, organ I instancji pismem z 28.05.2024 r. poinformował skarżącą, że przeprowadzona analiza nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ze względu na niespełnienie obligatoryjnego warunku wynikającego z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. ustalenia wnioskowanej linii zabudowy. Jednak z pisma tego nie wynika, że ustalenie wnioskowanej linii zabudowy jest niemożliwe w odniesieniu do ul. [...], a byłoby możliwe w odniesieniu do drogi wewnętrznej. Taki wniosek jest oczywisty nawet po pobieżnej analizie map załączonych do wniosku i nasuwa się oczywiste przypuszczenie, że wniosek w tej części może być wadliwy. Sąd podkreśla, że celem art.79 a § 1 k.p.a. nie jest wprowadzenie kolejnego formalizmu, lecz umożliwienie wskazania stronie konkretnych przyczyn dla których wniosek nie może zostać uwzględniony, co jej umożliwi ewentualną zmianę wniosku. Tak więc w kontrolowanej sprawie nie było wystarczające enigmatyczne wskazanie w piśmie z 28.05.2024 r., że przeprowadzona analiza nie pozwala na ustalenie wnioskowanej linii zabudowy, lecz co najmniej niezbędne było wskazanie, że nie jest to możliwe w odniesieniu do ul. [...], a byłoby możliwe w odniesieniu do drogi wewnętrznej. Dopiero taka informacja dała by skarżącej realną możliwość ewentualnej zmiany jej wniosku w tym zakresie. Organ odwoławczy bezrefleksyjnie i wadliwie przyjął, że organ I instancji zrealizował obowiązek określony w art.79 a § 1 k.p.a. I to pomimo tego, że argumentacja większej części odwołania sprowadzała się do próby wykazania, iż możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do drogi wewnętrznej, co stało w oczywistej sprzeczności z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie powinno to wzbudzić wątpliwości organów, które powinny były jednoznacznie wyjaśnić, czy punktem wyjścia dla ustalenia linii zabudowy ma być ul. [...], czy też droga wewnętrzna. Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art.135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji, gdyż naruszono zasady określone w art.7, 77 i 80 k.p.a., a w szczególności w art.79a k.p.a., a tym samym w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł.