IV SA/Po 350/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi K. W., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących K. W. i M. W. - Ż. solidarnie kwotę [...]zł ( [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz, organ i instancji) po rozpatrzeniu wniosku M. G. i Z. G. z dnia [...] maja 2016 r., ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie maksymalnie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi złożonej od tej decyzji Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 02 sierpnia 2017 r. nr IV SA/Po 230/17 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli K. W. i M. W. zarzucając, naruszenie art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną analizę wskazującą na brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; naruszenie art. 61 ust 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; naruszenie art. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588) poprzez błędne wyznaczenie linii nowej zabudowy, które nie jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; naruszenie art. § 5 ust. 1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezastosowanie się do średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do średniej powierzchni analizowanego terenu; naruszenie przepisu art. § 6 ust. 1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Podniesiono też, że dołączona do warunków zabudowy analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykonana nieprawidłowo, bowiem nie zawiera wszystkich wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. W złożonej na powyższą decyzję Kolegium skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w [...] M. W. i K. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i zwrot koszów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania - art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędną analizę wskazującą na brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - naruszenie przepisów postępowania - art. 61 ust 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; - naruszenie przepisów postępowania - art. § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii nowej zabudowy, które nie jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; - naruszenie przepisów postępowania - art. § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie się do średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do średniej powierzchni analizowanego terenu; - naruszenie przepisów postępowania wg art. § 6 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone decyzje naruszają wytyczne wyroku IV SA/Po 230/17, a ustalenia organów nie poddają się weryfikacji, co może być wywołane faktem, iż mapa załączona do decyzji nie zawiera pieczątki ze Starostwa powiatowego potwierdzającej jej aktualność. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] września 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika postępowania, wnoszącego o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "k.p.a."), gdyż nienależycie wyjaśniło sprawę. Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie dnia 02 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 230/17. Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się - tylko i wyłącznie - do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do rozpoznania sprawy należy wskazać, że zasadnie Skarżący kwestionują załącznik mapowy do decyzji organu I instancji. Na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 nr 164 poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Natomiast na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p.), chodzi o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Część graficzną decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. stanowią dwie mapy opisane jako: "załącznik nr [...]" (k. 461) oraz "część graficzna załącznika nr [...]" (k. 454). W obydwu przypadkach brak jest jakiejkolwiek adnotacji potwierdzającej źródło pochodzenia tych map. Nie ulega wątpliwości, że mapa nieautoryzowana nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (wyrok NSA z 8.12.2008 r., II OSK 1561/07, LEX nr 551270). Skarżący kwestionują autoryzację stanowiących załącznik do decyzji map i - co kluczowe w sprawie – poczynionych na tej podstawie ustaleń, a Sąd na podstawie przekazanych akt administracyjnych sprawy nie jest w stanie zasadności podniesionego zarzutu zweryfikować. Oznacza to, że w zakresie ustaleń udokumentowanych na załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji, zaskarżona decyzja wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd zadecydował o uchyleniu decyzji Kolegium w celu zweryfikowania i udokumentowania poczynionych ustaleń, co do źródła pochodzenia wskazanych załączników graficznych i ich autoryzacji przez właściwy organ. Uzupełniające postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone w tym zakresie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w porozumieniu z organem I instancji. Jednocześnie, zważywszy na argumentację skargi, Sąd wywołany zarzutami w skardze podniesionymi dokonana oceny legalności poczynionych ustaleń - z zastrzeżeniem - że ocena ta dotyczy ustaleń organów, dokonanych w oparciu o analizę obarczoną wadą, polegającą na przedstawieniu załącznika graficznego, który wymyka się sądowoadministracyjnej kontroli co do spełnienia ustawowych wymogów autoryzacji przez uprawnione organy. Zastrzeżenie to będzie zobowiązane uwzględnić Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z 2003 r. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy projekt decyzji (k.395) został sporządzony przez osobę, która ma wymagane uprawnienia, mgr. inż J. M.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem podniesionych w skardze zarzutów, należy wskazać, że na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na stosownej mapie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taki też obszar analizowany, jak literalnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, został wytyczony w niniejszej sprawie. Jak wynika, bowiem z akt obszar analizowany wytyczono w promieniu 207m od granicy działki objętej wnioskiem, wskazując że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki objętej wnioskiem, która wynosi 69m. (k.454 akt adm.). Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" (por. wyrok NSA z dnia 05 marca 2019 r. sygn. II OSK 3061/18, wyrok NSA z dnia 06 października 2015 r. sygn. II OSK 283/14, wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny ustalonych w niniejszej sprawie warunków zabudowy wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi publicznej – ul. [...] – k.454 akt adm.), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Okoliczność ta była z resztą już przedmiotem oceny Sądu, który w sposób jednoznaczny dał wyraz swojemu stanowisku w prawomocnym wyroku z dnia 02 sierpnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 230/17. Odnosząc się do zarzutów skargi należy też wskazać, że z woli ustawodawcy "istniejące lub projektowane uzbrojenie (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". "Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem". Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 1298/16 (LEX nr 2303198), wedle którego celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zasadnie w cyt. judykacie stwierdzono – i stwierdzenie to podziela skład orzekający w przedmiotowej sprawie – iż zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 963/17). W analizowanej sprawie Sąd pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 02 sierpnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 230/17, w którym wskazano, że wydając decyzję dnia [...] października 2016 r. organ I instancji przeoczył okoliczność, że oświadczenie [...] sp. z o. o. z dnia [...] lipca 2015 r., zgodnie z zawartym w nim zapisem utraciło ważność z upływem roku od dnia jego wystawienia. Nie było więc aktualne w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy. To stanowisko Sądu, jest o tyle istotne, że Sąd za wystarczające dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy uznał oświadczenie operatora. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowiskiem tym pozostaje związany. Dlatego też zgodnie z wytycznymi Sądu, zbadano aktualność przedłożonych oświadczeń operatorów. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] z [...] sierpnia 2015 r. (k.19 akt adm.) w którym wskazano, że w przypadku zamiaru realizacji sieci kanalizacyjnej przez Inwestora, konieczne będzie zawarcie z [...] S.A. umowy o zasadach realizacji i korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej. "Po zawarciu umowy, na wniosek Inwestora, będziemy mogli wydać warunki techniczne na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy do przedmiotowej posesji". Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Inwestor oświadczył, że zamierza zrealizować inwestycję, zaopatrzenie w wodę której będzie się odbywało za pomocą własnego ujęcia wody na terenie działki, które będzie realizowane na własny koszt. [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. oświadczyła, że przyłączenie planowanej inwestycji nastąpi na wniosek inwestora na podstawie umowy o przyłączenie ustalające podział obowiązków stron, wysokość opłaty za przyłączenie oraz termin wykonania prac projektowych i robót budowlano-montażowych (k.344 akt adm.). Przedstawiono też oświadczenie [...] z [...] czerwca 2018 r. w którym wskazano, że istnieje możliwość przyłączenia planowanych obiektów i w celu ustalenia warunków przyłączenia, konieczne będzie zawarcie stosownych umów (k. 347 akt adm.). Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powtórzyć należy, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na - konkretnym - obszarze. Żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 15 segmentów budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (drogi, sieci wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, energetyczna, telekomunikacyjna). Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, iż ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Należy również zauważyć, że we wskazanym prawomocnym wyroku z dnia 02 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 230/17 Sąd nie zakwestionował wniosków organów o kontynuacji zastanej funkcji jednorodzinnej przez planowaną zabudowę szeregową, co trafnie również opisało w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i umotywowało Kolegium. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów znajdują oparcie w – przedstawionym Sądowi, ale nie poddającym się weryfikacji w zakresie autoryzacji map - materiale dowodowym. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowanie terenu zgodnego z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nakaz kontynuacji dotyczy nie tylko funkcji zabudowy, ale także kontynuacji zagospodarowania terenu. Oznacza to tym samym, że kontynuacja ta odnosi się w równym stopniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza bowiem nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2568/18). W analizie wskazano precyzyjnie funkcję terenu na działkach położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Wszystkie działki są działkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a incydentalnie również usługowej (dz. nr [...], [...] i [...]). W analizowanej sprawie Sąd pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 02 sierpnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 230/17, w którym wskazano, że uchybieniem analizy było niewskazanie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która to linia – zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest podstawą wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Jak wskazywał Sąd, rozstrzygnięcie decyzji, wskazujące nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7,0 m od granicy z działką nr ewid.[...] oraz od rezerwy terenu pod poszerzenie drogi publicznej nosiło cechy nieweryfikowalnej arbitralności. Za zasadną Sąd uznał też wówczas uwagę, że na mapach będących załącznikami do uchylonej decyzji Burmistrza nie można było odnaleźć działki nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy linię zabudowy wyznaczono w odległości 7m granicy z dz. nr [...] oraz od rezerwy terenu na poszerzenie drogi publicznej. Przebieg linii zabudowy został przedstawiony na zał. nr [...] do decyzji. Stosownie do § 4 rozporządzenia z 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). Wyznaczenie linii zabudowy we wskazany sposób, tj. na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. zostało uzasadnione brakiem uporządkowanej linii zabudowy oraz zróżnicowanymi odległościami od granic ulicy [...] (dz. nr [...]). Okoliczność ta została udokumentowana w aktach sprawy na k. 349 akt adm. Jak zauważyło Kolegium, odległość linii zabudowy od ul. [...] na poszczególnych działkach przedstawiono i opisano na załączniku graficznym nr [...] do decyzji (k. 454 akt adm.). W okolicznościach badanej sprawy przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. został prawidłowo zastosowany, a linię zabudowy wyznaczono w sposób uzasadniony udokumentowanymi ustaleniami faktycznymi. Ubocznie należy dodać, że zagadnienie lokalizacji budynku na działce i odległości zabudowy od granic działek sąsiednich jest rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę - wyrok NSA z 12.01.2018 r. sygn. II OSK 790/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wskazać, że weryfikacja załączonej do Analizy urbanistycznej dokumentacji mapowej nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w części tekstowej tego dokumentu, przy zastrzeżeniu, że ocena ta dotyczy przedstawionych załączników graficznych – nieautoryzowanych. W decyzji przyjęto 46% wskaźnik powierzchni zabudowy z zastrzeżeniem, że ustalenie to dotyczy wszystkich budynków na terenie inwestycji łącznie. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 19%, a wartości te dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od 7% do 60%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ II instancji odwołując się do analizy wyjaśnił, dlaczego za uzasadnione uznał wskazane w decyzji parametry. Wskazano na znaczące różnice we wskaźnikach powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym oraz zauważono, że wartość średnia pozostaje przekroczona na 35 działkach. Możliwe było zatem w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymagało to szczegółowego uzasadnienia, które zostało zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/el). Sąd dostrzega jednak, że jak podnoszą Skarżący ustalenia organów dotyczące tej samej działki nr [...], która stanowi punkt odniesienia urbanistycznego dla organów w kwestii maksymalnej powierzchni zabudowy w analizie z [...] listopada 2018 r. (k. 459) różnią się w stosunku do ustaleń dotyczących tej samej działki przedstawionych w analizie z [...] października 2016 r. (k.252). W pierwszym przypadku ustalona wartość maksymalna wynosi 60%, a wcześniej wynosiła 46%. Z akt sprawy nie wynika czym ta rozbieżność (dotycząca stosunkowo niedużej działki o pow. 211 m˛) jest spowodowana. Skarżący przyczyn wadliwości ustaleń organów w tym zakresie upatrują natomiast w wadliwości samych map, pozbawionych informacji o źródle ich pochodzenia. Ponieważ z uwagi na brak informacji o autoryzacji mapy, do zarzutów tych nie może odnieść się Sąd, rzeczą Kolegium będzie wyjaśnienie w porozumieniu z organem I instancji przyczyn tej rozbieżności, a także, rozważenie jej wpływu na wynik sprawy. Zgodnie § 6 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Dla planowanej zabudowy szerokość elewacji frontowej ustalono na: 8m z tolerancją 20% dla każdego budynku, z zastrzeżeniem, że długość każdego szeregu nie może być większa niż 35m. Jak wynika z analizy, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 10m. Stosownie do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W obszarze analizowanym średnią szerokość elewacji frontowej ustalono na 10m, przy czym minimalna wynosi 3m, a maksymalna 28m. Odnosząc się do argumentacji skargi w tym zakresie należy wskazać, że jak wynika z wyroku z dnia 02 sierpnia 2018 r. ustalenie szerokości elewacji frontowej dotyczyć winno nie pojedynczego segmentu, lecz całego obiektu. Stosownie też do tych wytycznych określono tę wartość w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Należy jednak wskazać, że jak zauważają Skarżący, w wyroku z dnia 02 sierpnia 2018 r. wskazywał, że sporządzona wówczas analiza wykazuje także mankamenty co do ustalenia szerokości elewacji frontowej, bowiem jako maksymalną na obszarze analizowanym wskazano tu wartość 35 m na działce [...]. Na działce tej jednak budynek nr [...], mający w istocie elewację o takiej szerokości, jest posadowiony na tyłach działki, nie od jej frontu – tu znajduje się budynek nr [...] o szerokości elewacji 17 m. Ponownie przypomnieć należy, że tym stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, Sąd w niniejszej sprawie również pozostaje związany. To oznacza, że wadliwie postąpiono przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przyjmując do obliczeń szerokości elewacji frontowej zakwestionowaną przez Sąd w wyroku z dnia 02 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 230/17 szerokość elewacji budynku nr [...] na dz. nr [...]. Wpływu tego uchybienia na wynik sprawy nie rozważyło jednak w żaden sposób Kolegium, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał też w wyroku o sygn. IV SA/Po 230/17, że zgodnie z § 7 ust. 1. rozporządzenia z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wartość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W okolicznościach badanej sprawy przyjęto wysokości attyki i górnej krawędzi elewacji: ustalono maksymalną wysokość budynku do 8,5m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz 10m budynków. Jak wynika z akt sprawy w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajdują się dz. nr [...] ( o wys. 8m) i nr [...] (o wys. 9m). Należy zatem wskazać, że weryfikacja załączonej do Analizy urbanistycznej dokumentacji mapowej, przy uwzględnieniu wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 02 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 230/17 nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń przedstawionych w części tekstowej tego dokumentu i decyzji, przy zastrzeżeniu, że ocena ta dotyczy przedstawionych załączników graficznych – nieautoryzowanych. W kontekście kontroli zaskarżonej decyzji co do poprawności określenia parametrów przyszłej zabudowy należy wskazać, że w sprawie podano wartości maksymalne (ust. 2 lit. e i g decyzji z dnia [...] listopada 2018 r.). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że posłużenie się przez organ takim sformułowaniem, nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z 28.06.2018 sygn. II OSK 1902/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie" por. wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13 i powołane w nim orzecznictwo). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd. Przy czym, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wzięto pod uwagę, że – co do zasady – określenie samych tylko maksymalnych parametrów może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Przyjmuje się, że zaburzenie ładu przestrzennego może nastąpić także poprzez wzniesienie budynku - znacząco - niższego czy węższego od budynków już usytuowanych. W okolicznościach niniejszej sprawy takiego zagrożenia jednak nie ma, bowiem decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych. Zwrócić należy również uwagę, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Za pozostające bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące braku wskazania w analizie numerów części budynków, na wskazanych w skardze działkach. Odnosząc się natomiast do argumentacji oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, należy wyjaśnić, że kwestia ta podlega badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestie zacieniania obiektów sąsiednich będą badane więc na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i ustalenie, w porozumieniu z organem I instancji, czy stwierdzone i opisane szczegółowo powyżej naruszenia przepisów mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w następnej kolejności wydanie rozstrzygnięcia w którym stanowisko Kolegium we wskazanym zakresie zostanie szczegółowo uzasadnione, w sposób poddający się kontroli. Fundamentalne dla sprawy znaczenie będzie miało zweryfikowanie autoryzacji załączników graficznych do decyzji i analizy, a następnie w razie pozytywnych w tym zakresie ustaleń, ocena opisanych uchybień analizy w kontekście ich wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, w pkt 2 sentencji wyroku.