IV SA/Po 422/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę w całości. Decyzją z 20 lutego 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 20 lutego 2025 r.") Wojewoda (dalej "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta") z 12 września 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 12 września 2024r." ) w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz N. sp. z o.o. (dalej: skarżąca) w kwocie [...]zł za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 6, działki nr: [...] o pow. 0,0370 ha i nr [...] o pow. 0,0906 ha oraz nr [...] o pow. 0,1634 ha, zapisanej w KW nr [...] oraz umorzenia w odniesieniu do Skarbu Państwa - Starosty [...] oraz G. sp. p. (wierzyciel hipoteczny) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, przejętą przez wójta gminy [...]. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] decyzją z 16 lutego 2024 r. nr [...] (znak: [...]) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] wraz ze skrzyżowaniem z ulicą [...] i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (dalej: decyzja ZRID). Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2024 r. Decyzją ZRID przeszły z mocy prawa na własność gminy [...] działki nr [...], [...] oraz nr [...]. Jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej nr [...], użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości w dacie wydania decyzji ZRID była skarżąca, z kolei prawo własności do ww. nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa – staroście [...]. W dziale III wpisana jest służebność przesyłu ustanowiona na rzecz A. S.A. który to wpis nie wpływa na wartość wycenianych działek. Dział IV ww. księgi wieczystej jest wolny od wpisów dotyczących hipotek. Pismem z 3 lipca 2024 r. r. L., pełnomocnik G. sp. p. poinformowała starostę, że wygasła hipoteka umowna łączna do kwoty [...]zł, której administratorem była G. sp. p., w związku z wygaśnięciem wierzytelności zabezpieczonej tą hipoteką. Pismem z 28 marca 2024 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działki, przejęte w celu realizacji inwestycji drogowej. Następnie Starosta wystąpił do skarżącej oraz wójta gminy [...], aby poinformowali czy doszło do wydania nieruchomości w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm., dalej: specustawa drogowa). Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo. Natomiast wójt gminy [...] poinformował, że nie doszło do faktycznego objęcia w posiadanie wymienionych działek przez gminę [...] w terminach określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Nieruchomości nie zostały wydane gminie [...] na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani też innej czynności, a gmina [...] nie podejmowała żadnych czynności na przedmiotowym terenie. Jednakże poinformował, że do urzędu gminy [...] wpłynęło oświadczenie użytkownika wieczystego o wydaniu działki nr [...] na cele realizacji inwestycji oraz nadesłał ww. oświadczenie. Starosta powołał biegłą K. L., która w operacie szacunkowym z 23 maja 2024 r. wyceniła wartość prawa własności działek nr [...], [...] oraz nr [...] na kwotę [...]zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na ww. działkach na kwotę [...]zł. Starosta, reprezentując Skarb Państwa, oświadczył, że zrzeka się odszkodowania za utracone prawo własności ww. nieruchomości. Następnie decyzją z 12 września 2024 r. (znak [...]) ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na ww. nieruchomości oraz umorzył w odniesieniu do Skarbu Państwa - Starosty [...] oraz G. sp. p. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że operat szacunkowy w sposób nieprawidłowy rozkłada wysokość odszkodowania przysługującego użytkownikowi wieczystemu oraz właścicielowi nieruchomości w sytuacji, w której nie zbadano sposobu powstania przedmiotowego prawa, ani nie określono celu korzystania z nieruchomości, stąd brak podstaw dla przyjęcia stawki 3% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Wymienioną na wstępie decyzją z 20 lutego 2025 r. (znak: [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która spowodowała skutek w postaci wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Z uwagi na powyższe Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa oraz na rzecz użytkownika wieczystego – skarżącej. Wojewoda zaznaczył, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej kwoty odszkodowania, a zatem ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5% z uwagi na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Przywołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły; powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. L. jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód stosownie do przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) i choć organ administracji nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, to zobowiązany jest jednak do jego formalnej oceny. Organ odwoławczy stwierdził, że biegła w niniejszej sprawie prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy w swojej treści jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Prawidłowo ustalono, że doszło do wydania nieruchomości w terminie, który uprawniał do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Zatem starosta [...] prawidłowo powiększył ww. odszkodowanie za utracone prawo użytkowania wieczystego ustalone w wysokości [...] zł o 5%, czyli kwotę [...]zł, co po zsumowaniu dało wartość [...] zł. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody, pismem z 26 marca 2025 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: - § 30 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832, dalej jako: rozporządzenie MRiT) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji sporządzeniu operatu szacunkowego na podstawie § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT, co doprowadziło do wyliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego w sposób niekorzystny dla skarżącej, pomimo, że przedstawiła ona argumenty świadczące o tym, że przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego powstałe na skutek dokonania przekształcenia innego prawa w prawo użytkowania wieczystego różniło się od "klasycznego" prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na podstawie umowy, co uzasadniało zastosowanie § 30 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MRiT; - art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów objawiającej się w zaakceptowaniu przez organ II instancji przyjęcia przez organ I instancji poprawności wykonania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczenia odszkodowania przysługującej skarżącej, podczas gdy: a) operat ten w sposób nieprawidłowy rozkłada wysokości odszkodowania przysługujące użytkownikowi wieczystemu oraz właścicielowi nieruchomości w sytuacji, w której nie zbadano sposobu powstania przedmiotowego prawa, co stanowi podstawę do przyjęcia innego rozkładu wysokości odszkodowania; b) braku zbadania przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcyjnych sprzedaży udziałów w prawie użytkowania wieczystego, w szczególności poprzez brak zbadania rynku szerszego niż lokalny, co może stanowić podstawę do oceny rozkładu wysokości wartości odszkodowania dla użytkownika wieczystego i właściciela nieruchomości, przy czym ewentualne zniekształcenie wyniku wyceny powinno zostać wykazane na podstawie przeprowadzonej analizy, a nie na podstawie przewidywań rzeczoznawcy o możliwości wystąpienia zniekształcenia; c) zastosowania § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT, pomimo braku podstaw do jego zastosowania oraz braku wyczerpującego uzasadnienia dla zastosowania tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku badania innych rynków na których występowały transakcje zarówno prawem użytkowania wieczystego, jak i prawa własności; d) w przedstawionym operacie szacunkowym nie przeprowadzono badania rynku nieruchomości dla potrzeb ustalenia przeciętnej stopy kapitalizacji dla określenia nierynkowej wartości współczynnika korygującego Wk, w szczególności nie poinformowano skarżącej o przedstawieniu przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień do operatu szacunkowego; e) w operacie szacunkowym nie przedstawiono charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej (Cmin) i nieruchomości o cenie maksymalnej (Cmax), z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, nie jest przy tym prawdą, że rzeczoznawca dokonał takiego działania na str. 18 operatu, ponieważ na stronie tej nie znajduje się informacja o charakterystyce nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej przedstawiona w sposób tożsamy jest dla nieruchomości wycenianej na str. 20 operatu, co uniemożliwia dokonanie porównania wszystkich trzech nieruchomości, jako że nie wiadomo, jakie tożsame opisowo parametry rzeczoznawca nie przyjął dla nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga była niezasadna. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Wojewody z 20 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 12 września 2024 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania m.in. na rzecz skarżącej za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio specustawa drogowa, a ponadto na podstawie art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2, 4 i 4a specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a specustawy drogowej). Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. ma formę operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Zaś w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje rozporządzenie MRiT, którego przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje poprawność operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez K. L., a w konsekwencji kwestią sporną pozostaje prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o ten operat. W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy też dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku transakcji dotyczących nieruchomości, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 3/18, wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z dnia 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13 oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13). W rozpoznawanej sprawie, dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego organy obu instancji uznały, że nie zawiera on uchybień, które uniemożliwiałyby posłużenie się tym dowodem przy ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz gminy nieruchomość. Powyższe stanowisko organów należy uznać za trafne. Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, dlatego też zakwestionowanie operatu przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie jeśli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie można zarzucić w niniejszej sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotem wyceny były działka nr [...] (pow. 0,1634 ha) oraz działki nr [...] (pow. 0,0370 ha) i nr [...] (pow. 0,0906 ha), wyodrębnione z działki nr [...] (pow. 0,1276 ha) w związku z planowaną realizacją inwestycji drogowej i przejęta z mocy prawa przez gminę [...]. Wartość tej nieruchomości została określona jako wartość rynkowa części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę [...]zł. Dodatkowo, z uwagi na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wysokość odszkodowania została powiększona o kwotę [...]zł, tj. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, w związku z tym, że użytkownik wieczysty wydał w ciągu 30 dni nieruchomość gminie, od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym miejscu podkreślić należy, że w operacie szacunkowym wyjaśniono, że uwzględniając rodzaj nieruchomości i cel wyceny do określenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego gruntu, w związku z brakiem odnotowanych cen transakcyjnych pozyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (§ 30 ust. 1 rozporządzenia MRiT), brakiem możliwości określenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, na których dokonywano obydwu rodzaju transakcji (§ 30 ust. 3 rozporządzenia MRiT) oraz brakiem uzasadnionych podstaw do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego przy zastosowaniu podejścia mieszanego, metody pozostałościowej (§ 30 ust. 4 rozporządzenia MRiT), wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określono jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego (§ 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT). Rzeczoznawca przed sporządzeniem operatu przeanalizował nieruchomości w podejściu porównawczym, wskazując, że na analizowanym rynku odnotowano występowanie transakcji porównywalnych – nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, gdzie na str. 19-20 operatu szacunkowego przedstawił zbiór nieruchomości podobnych obejmujących 14 nieruchomości przy określeniu cen transakcyjnych na poziomie od [...] zł/m˛ do [...] zł/m˛. Podkreślenia wymaga, że porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś tych cech zależy w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. W tym miejscu przytoczyć należy zarzut skarżącej dotyczący przedwczesnego zastosowania § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT, który to zarzut okazał się nietrafny. Podkreślenia wymaga, że biegła wyczerpująco odniosła się do powyższego zarzutu w piśmie z 20 listopada 2024 r., w którym to na wezwanie organu odwoławczego szczegółowo opisała, że jako rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała wszystkie dostępne na dzień sporządzania opinii w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. akty notarialne dotyczące umów sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny komunikacji drogowej i po przeprowadzeniu ich szczegółowej analizy, stwierdziła że nie występują transakcje prawem użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych pod tereny komunikacji drogowej. Biegła wyjaśniła także, że nie rozszerzyła analizy rynku na rynek regionalny i krajowy, gdyż zachodzi duża możliwość zniekształcenia wyniku wyceny. Dlatego też uznać należało – podobnie jak uczynił to organ odwoławczy – że skoro na rynku lokalnym nie występowały transakcje prawem użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, a rozszerzenie rynku na rynek regionalny i krajowy spowodowałoby zniekształcenie wyniku wyceny, to biegła zgodnie z przepisami zastosowała § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT. Skarżąca nie kwestionowała tych wyjaśnień i nie domagał się dalej idącego uzasadnienia dla zastosowania § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie jest zasadny zarzut dotyczący nie poinformowano skarżącej o przedstawieniu przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień do operatu szacunkowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku przesyłania poszczególnych dokumentów czy opinii biegłego stronom postępowania, a jedynie nakłada obowiązek na mocy art. 10 § 1 kpa zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W sprawie oceny treści dokumentu czy treści opinii biegłego nie ma zastosowania art. 79 k.p.a. Zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu gwarantują wówczas przepisy art. 10k.p.a. i art. 81 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14.03.2018 r., II OSK 3154/17, LEX nr 2478559, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 79). W przedmiotowej sprawie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym m.in. nadesłaniu uzupełniania operatu szacunkowego (pismo z 20 listopada 2024r.), skarżąca spółka pismem z 29 stycznia 2025 r. została poinformowana w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów , przed wydaniem decyzji. Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości. W operacie analizie poddano transakcje z rodzajowo i obszarowo określonego rynku (lokalnego), a dane tych nieruchomości zostały przedstawione w tabeli zawartej w operacie. Informacje przedstawione przez rzeczoznawcę uznać pozostaje za wystarczające do zweryfikowania tożsamości nieruchomości porównawczych, w tym w zakresie ich lokalizacji. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się w zakreślonym obszarze analizowanym (powiat [...]) i dotyczą gruntów przeznaczonych pod komunikację (str. 18-19 operatu). Przedstawiono w operacie zestawienie nieruchomości wycenianej z obiektami porównawczymi, wskazano współczynniki korygujące i w oparciu o powyższe, określono wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Następnie dopiero przy zastosowaniu reguły określonej w § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT dokonano określenia wartości rynkowej części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Wartość rynkowa prawa własności części nieruchomości – działek nr [...], [...], [...] została określona na [...] zł, natomiast wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości – działek nr [...], [...], [...], jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości na kwotę [...]zł (str. 22-23 operatu). Powyższą wartość ustalono na dzień ustalenia odszkodowania, przy założeniu, że decyzja o odszkodowaniu zostanie wydana bez zbędnej zwłoki, stąd data poziomu cen odpowiada dacie wyceny. Natomiast wartość nieruchomości ustalono według stanu na dzień wydania decyzji ZRID. W tym miejscu za bezzasadny należy uznać zarzut skargi, że rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę, że przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego powstałe na skutek dokonania przekształcenia innego prawa w prawo użytkowania wieczystego różniło się od "klasycznego" prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na podstawie umowy, co uzasadniało zastosowanie § 30 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia MRiT. Należy podkreślić, że po pierwsze, że przepisy rozporządzenia MRiT nie przewidują przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego badania sposobu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i na tej podstawie różnicowania zastosowania różnych sposób wyceny (§ 30 ust. 1, 3 i 4 lub § 30 ust. 6 rozporządzenia MRiT). Skarżący próbuje zatem wprowadzić zróżnicowanie w wycenie, które nie ma normatywnego uzasadnienia. Po drugie, wyceniane działki wbrew twierdzeniom skargi nie mogły być przeznaczone na dowolny cel, co miałoby świadczyć o tym, że wartość prawa użytkowania wieczystego jest równa wartości prawa własności. Zgodnie bowiem z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 5 października 2016 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] działka nr [...] oznaczona była symbolem 1KDD, a działki nr [...] i [...] oznaczone były symbolem 3KDD, a zatem były to tereny dróg publicznych dojazdowych. Podobnie niezasadny okazał się zarzut nieprzedstawienia charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Podkreślić należy, że na str. 19-20 operatu szacunkowego zostały opisane nieruchomości o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej. Rzeczoznawca wskazał także dokładne szczegóły dotyczące transakcji o cenie minimalnej oraz transakcji o cenie maksymalnej (str. 20 operatu). Podniesiono, że transakcję o cenie minimalnej odnotowano w sierpniu 2023 r. w miejscowości W., gm. [...], przy ul. [...]. Działka ta stanowi grunt pod fragment drogi. Grunt o powierzchni 1.996 m2, położony jest w otoczeniu terenów mieszkaniowych, jednorodzinnych zabudowanych i niezabudowanych, terenów leśnych oraz terenów ogródków ROD. Natomiast transakcję o cenie maksymalnej odnotowano w grudniu 2023 r. w miejscowości J., gm. [...], przy ul. [...]. Działka ta stanowi fragment istniejącej drogi. Grunt o powierzchni 792 m2 położony jest w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej. Reasumując, jak już podniesiono powyżej szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Kwestie te, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, jednak nie skorzystała w toku postępowania administracyjnego z tej możliwości. Odnosząc się do złożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosku dowodowego, należy wskazać, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z listopada 2024 r. podlegał oddaleniu z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Złożony wniosek wykraczał poza ramy postępowania dowodowego wskazane w art. 106 p.p.s.a. Sąd administracyjny zasadniczo nie przeprowadza postępowania dowodowego. Wyjątkowo dopuścić może dowód z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.sa., jednak sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego w sprawie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. I GSK 1288/18). Nie jest dopuszczalne przeprowadzenie przed sądem administracyjnym uzupełniającego dowodu z opinii biegłego czy ekspertyzy naukowej, ujętej w formę nośnika jakim jest dokument pisemny. Dowód tego rodzaju nie jest dowodem z dokumentu i w oczywisty sposób przekracza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 9 marca 2022 r., II OSK 831/19; z 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2006/21). Jak wskazuje się w judykaturze przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie. Skoro zaś ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione w nim expressis verbis (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1445/11; z 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06; z 12 stycznia 2005 r., II OSK 1595/04; z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18). Nie ulega wątpliwości, że wniosek zawarty w uzupełnieniu skargi dotyczył dowodu mającego w istocie charakter opinii biegłego, a jej celem opinii było podważenie tez postawionych w operacie szacunkowym. Z tych względów wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z listopada 2024 r. należało oddalić, o czym też Sąd orzekł postanowieniem na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. Nadto należy zauważyć, że przedłożony przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony dla innego celu i w przeważającej mierze dla innych niż objęte przedmiotową sprawą nieruchomości. Nie ma waloru kontroperatu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem jednym z kluczowych zagadnień jest zdefiniowanie celu wyceny. Przedłożony przez skarżącą operat szacunkowy z listopada 2024 r. został sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (obecnie m.in. działka nr [...], [...] oraz [...]). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w zależności od celu wyceny wyniki oszacowania nieruchomości mogą być różne. Cel wyceny ma bowiem wpływ na wybór właściwego sposobu szacowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 351/06). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organy trafnie oparły się na sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy przez K. L. operacie szacunkowym. Zawiera on bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia z MRiT i nie został skutecznie zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji, organy administracyjne opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy poddał operat wnikliwej analizie i oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. jego wartość dowodową uznał, że jest on dowodem wiarygodnym. Ustosunkowano się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego argumentów mający znaczenie dla rozpoznawanej sprawy podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.