IV SA/Po 433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 2020 r. nr XXXIII/553/2020 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. IV SA/Po 433/21 UZASADNIENIE Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżył w całości uchwałę Nr XXXIII/553/2020 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 8 grudnia 2020 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne podjęła uchwałę Nr XXXIII/553/2020 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne - zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą". Zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 16 grudnia 2020 r. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z póżn. zm., dalej u.p.z.p.). Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, w odniesieniu do zasad sporządzania studium, stwierdzono, że z zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, które ustala się przy uwzględnieniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Na podstawie art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt. 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3. Następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy. Natomiast w sytuacji kiedy zapotrzebowanie na nową zabudowę przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa powyżej, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Odnosząc się do obowiązku wynikającego z cytowanego art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p. stwierdzono, że w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, który stanowi część treści studium, wyznaczono maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, określono chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych oraz, zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. dokonano porównania wyznaczonych wartości. Porównanie to zostało przedstawione w opracowaniu "Analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy Tarnowo Podgórne" oraz w treści studium (zał. nr 1 do uchwały, rozdz. 14.2, str. 75, tabela 17). Wynika z niego, że wyznaczone maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN wynosi 1 012 272 m po w. użytkowej zabudowy, a zabudowę zagrodową RM wynosi 57 099 m powierzchni użytkowej zabudowy. Powyższe wartości nie przekraczają sumy chłonności terenów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., która dla terenów MN wynosi 1 123 714 m powierzchni użytkowej zabudowy, a dla terenów RM wynosi 58 503 m2 pow. użytkowej zabudowy. Ponadto z treści analizy wynika, że w ramach polityki przestrzennej gminy nie można już wyznaczać nowych terenów pod zabudowę dla funkcji, gdzie chłonność przewyższa zapotrzebowanie. Zatem nowa zabudowa nie powinna być lokalizowana poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. W trakcie trwającego postępowania nadzorczego Wojewoda Wielkopolski pismami z dnia 8 stycznia 2021 r. i z dnia 10 lutego 2021 r. wezwał Wójta Gminy Tarnowo Podgórne o wyjaśnienia w zakresie wyznaczenia w studium poszczególnych funkcji terenu (tj. terenów zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej) poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. W odpowiedzi Wójt Gminy w pismach z dnia 12 stycznia 2021 r. i z dnia 18 lutego 2021 r. wskazał, że obszar w Górze przy ulicy Szamotulskiej został dodany w studium w wyniku uwzględnienia uwagi przez Radę Gminy i przeznaczony pod zabudowę o symbolu F_RZ - tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, usługowa) oraz, że w studium poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę nie wyznaczono nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową. Wójt wyjaśnił również, że nowe tereny, wprowadzone poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, wynikają z rozstrzygnięcia przez Radę Gminy uwag do projektu studium, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały. Wojewoda stwierdził, że w studium przy wyznaczaniu nowych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej nie uwzględniono wyników bilansu, gdyż poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy zostały wyznaczone tereny, dla których określono kierunki umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Zgodnie z treścią studium (str. 75) gmina posiada wyznaczone w studium tereny poza jednostkami osadniczymi oraz poza zasięgiem miejscowych planów przeznaczone do realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej, zagrodowej, usługowej i przemysłowo-usługowej. W ramach jednostek osadniczych oraz w ramach obowiązujących miejscowych planów zapotrzebowanie na zabudowę letniskową, usługową oraz przemysłowo-usługową nie jest zrównoważone chłonnością, zatem można by zaprojektować w studium nowe tereny pod te funkcje. Jednak w obecnie obowiązującym dokumencie studium zaprojektowane są już tereny o wymienionych funkcjach. Tereny te w większości nie są jeszcze zagospodarowane. Chłonność tych terenów zrównoważyła zapotrzebowanie na dane funkcje, ostatecznie przewyższając wyliczone zapotrzebowanie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (tabela 17). Następnie z treści studium wynika, że biorąc pod uwagę obliczenia chłonności, przystąpiono do projektu zmiany Studium. Większość terenów z obowiązującego dokumentu została zachowana. Modyfikacjom uległy obszary w ramach jednostek osadniczych w związku ze zmianami zagospodarowania i zapotrzebowaniem mieszkańców. Poza jednostkami osadniczymi uszczuplone zostały tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Swadzimiu. Wojewoda wskazał, że w tabeli 18 (str. 76 studium) zawarto zestawienie zapotrzebowania i chłonność z uwzględnieniem wszystkich terenów zaprojektowanych w zmianie Studium, z którego wynika, że po wprowadzeniu nowych obszarów zabudowy w wyniku uwzględnienia uwag oraz po przeprowadzonej korekcie w Swadzimiu wszystkie wyznaczone w zmianie studium tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przekraczają zapotrzebowanie na ten rodzaj zabudowy o 344 369 m2, z czego 232 726 m2 powierzchni użytkowej przypada na wyznaczone w studium terenu poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę. Wojewoda stwierdził, że przy uwzględnieniu przepisów art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w przedmiotowym studium nie można było wyznaczać terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 25 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 425/20; 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 888/19). Wojewoda Wielkopolski uznał, że nie uwzględnienie wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi o naruszeniu przepisów zasad sporządzania studium, w zakresie dotyczącym sporządzania i uwzględniania w treści studium tzw. bilansu terenów pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, ust. 2 pkt 1 i ust. 5-7 art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania studium i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o to do Sądu. Rada Gminy Tarnowo Podgórne w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Rada wskazała, że wyznaczyła terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poza obszarami o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, uwzględniając uwagi z Załącznika Nr 3 do Uchwały: 1. uwagi nr 10 i 11, dla działek nr 1047/11 i 1047/9 w Tarnowie Podgórnym, zostały częściowo uwzględnione przez Radę Gminy i wprowadzono na terenach dotąd rolniczych zabudowę ARZ, 2. uwaga nr 16, dla dz. nr 107 w Górze, została częściowo uwzględniona prze Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę FM4 (na rysunku FM3) i FRZ, 3. uwaga nr 39, dla dz. 151 w Chybach, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd przeznaczonym pod łąki i pastwiska zabudowę BM3, 4. uwaga nr 47, dla dz. 178/4 w Sadach, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę EM3, 5. uwaga nr 70, dla dz. 66/42 w Lusowie, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę DM3, 6. uwagi m 90 i 91, dla dz. 33/46, 33/36, 33/35 i 33/40 w Lusowie, zostały częściowo uwzględnione przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę DM3, 7. uwaga nr 119, dla dz. 24/16 w Batorowie, została częściowo uwzględniona i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę DM3, gdzie A, B, F, E, D, oznacza strefy w gminie, RZ zabudowę wielofunkcyjną (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, usługowa), a M3 i M4 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - usługowej o różnym stopniu intensywności). Odnosząc się do zarzutów Wojewody Wielkopolskiego podkreślono, że opisane powyżej zmiany w studium wprowadzone w wyniku uwzględnienia uwag mają charakter "kosmetyczny" obejmują niewielkie obszary o łącznej powierzchni około 3 ha: 1. uwagi nr 10 i 11, dla działek nr 1047/11 i 1047/9 w Tarnowie Podgórnym - ok. 3000m2, 2. uwaga nr 16, dla dz. nr 107 w Górze - ok. 1ha, 3. uwaga nr 39, dla dz. 151 w Chybach - ok. 750m2, 4. uwaga nr 47 w Sadach, dla dz. 178/4 ok. 4000 m2, 5. uwaga nr 70, dla dz. 66/42 w Lusowie, ok. 1000 m2, 6. uwagi m 90 i 91, dla dz. 33/46, 33/36, 33/35 i 33/40 w Lusowie - ok. 9000m2 7. uwaga nr 119, dla dz. 24/16 w Batorowie - ok. 3000m2. Biorąc pod uwagę nie tylko powierzchnię ale również lokalizację oraz wiążące się z nią ograniczenia (np. linia wysokiego napięcia w Górze), w wyniku uwzględnionych uwag może powstać dodatkowych kilkanaście nowych budynków, co nie wpłynie istotnie na ogólny stan bilansowy gminy. Ponadto, każdy z obszarów objętych uwagami został przez radę gminy szczegółowo przeanalizowany z wyważeniem interesu ogólnospołecznego i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości. Osoby składające uwagi osobiście uczestniczyły w posiedzeniach Komisji Budżetu i Rozwoju Gminy przedstawiając uzasadnienie wnioskowanych zmian (w wielu przypadkach były to osobiste i rodzinne potrzeby), do których Rada Gminy przychyliła się w niezbędnym stopniu, przyjmując uwagi w znacznie mniejszym zakresie niż było to przedmiotem wniosku. Podsumowując, sporządzenie bilansu ma na celu racjonalne gospodarowanie terenami, dostosowane przede wszystkim do potrzeb występujących w gminie oraz możliwości rozwoju gminy, tj. ustaleniu czy konieczne jest wyznaczenie dodatkowych terenów rozwojowych. Wójt Gminy sporządzając zmianę studium opracował "Analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy Tarnowo Podgórne", z którego wynika, że obecne zasoby rozwojowe zaspokajają zapotrzebowanie na nową zabudowę w perspektywie najbliższych lat. Z tego względu przyjęta zmiana studium nie wyznacza nowych wielkopowierzchniowych terenów przeznaczonych pod mieszkalnictwo. Wprowadzone w wyniku rozstrzygnięcia rady gminy zmiany są minimalne i nie wpływają na sporządzony bilans oraz racjonalne gospodarowanie przestrzenią gminy. Wobec powyższego, zarzuty podniesione w skardze nie mają charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium i wniosek o jej oddalenie jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g."). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXXIII/553/2020 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego też dalej: "studium") jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA). Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze podniósł zarzuty, które dotyczą naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały zasad sporządzania studium, a więc dotyczące merytorycznej zawartości studium. Przystępując do ich merytorycznej analizy, należy zauważyć na wstępie, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Ostatnio wskazany przepis wymienia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p., mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.). Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium (odpowiednio też: zmiany studium), bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – w tym sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę w sposób wadliwy (bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz), tudzież nierzetelne oszacowanie chłonności obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 lub 3 u.p.z.p. – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma znaczenie szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę do zasad sporządzenia studium. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na bilansie wadliwie sporządzonym. Z analizy zaskarżonej uchwały oraz przedłożonych akt sprawy wynika zasadność generalnego zarzutu Wojewody, że w świetle ujętych w bilansie danych wyjściowych dotyczących maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz chłonności terenów wyznaczonych pod zabudowę w Studium oraz w obowiązujących m.p.z.p., Gmina nie powinna dokonać przedmiotowej Zmiany Studium w kierunku wyznaczenia nowych terenów zabudowy wielofunkcyjnej i mieszkaniowej. Z tabeli nr 17 (str. 75) zał. Nr 1 do uchwały, wynika, że maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN wynosi 1012272 m2, a na zabudowę zagrodową RM wynosi 57099 m2. Powyższe wartości nie przekraczają sumy chłonności terenów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, która dla terenów MN wynosi 1123714 m2, a dla terenów RM 58503 m2. W związku z powyższym skoro maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3 art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Natomiast z załącznika nr 3 do uchwały w sprawie studium wynika, że: 1. uwagi nr 10 i 11, dla działek nr 1047/11 i 1047/9 w Tarnowie Podgórnym, zostały częściowo uwzględnione przez Radę Gminy i wprowadzono na terenach dotąd rolniczych zabudowę A_RZ, 2. uwaga nr 16, dla dz. nr 107 w Górze, została częściowo uwzględniona prze Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę F_M4 (na rysunku F_M3) i F_RZ, 3. uwaga nr 39, dla dz. 151 w Chybach, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd przeznaczonym pod łąki i pastwiska zabudowę B_M3, 4. uwaga nr 47, dla dz. 178/4 w Sadach, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę E_M3, 5. uwaga nr 70, dla dz. 66/42 w Lusowie, została częściowo uwzględniona przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę D_M3, 6. uwagi nr 90 i 91, dla dz. 33/46, 33/36, 33/35 i 33/40 w Lusowie, zostały częściowo uwzględnione przez Radę Gminy i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę D_M3, 7. uwaga nr 119, dla dz. 24/16 w Batorowie, została częściowo uwzględniona i wprowadzono na terenie dotąd rolniczym zabudowę D_M3, gdzie A, B, F, E, D, oznacza strefy w gminie, RZ zabudowę wielofunkcyjną (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, usługowa), a M3 i M4 tereny zabudowy mieszkaniowo jednorodzinnej - usługowej o różnym stopniu intensywności). Tak więc Rada Gminy Tarnowo Podgórne, uchwalając studium, rozpatrzyła złożone uwagi w taki sposób, że wyznaczyła nowe tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, mimo, iż z bilansu wynika, że zabudowy takiej wprowadzać nie należało. Nie ma wątpliwości, że zmiana studium w zakresie uwzględnienia uwag mieszkańców i wyznaczenia kolejnych terenów pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną jest niezgodna z treścią sporządzonego bilansu, co stanowi istotne naruszenie prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że nowo wyznaczone tereny to zaledwie 3 hektary (uwagi nr 10 i 11, dla działek nr 1047/11 i 1047/9 w Tarnowie Podgórnym - ok. 3000m2, uwaga nr 16, dla dz. nr 107 w Górze - ok. 1ha, uwaga nr 39, dla dz. 151 w Chybach - ok. 750m2, uwaga nr 47 w Sadach, dla dz. 178/4 ok. 4000 m2, uwaga nr 70, dla dz. 66/42 w Lusowie, ok. 1000 m2, uwagi m 90 i 91, dla dz. 33/46, 33/36, 33/35 i 33/40 w Lusowie - ok. 9000m2, uwaga nr 119, dla dz. 24/16 w Batorowie - ok. 3000m2) i jest to nieznaczna powierzchnia, która nie wpłynie na stan bilansowy gminy. Sąd w tym miejscu wskazuje, że bez względu na powierzchniowy rozmiar wprowadzonych zmian, brak jest uzasadnienia w ww. przepisach do takiego działania i wyznaczania nowego przeznaczenia terenów niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie prawa. Ubocznie należy wyjaśnić, że istnieje możliwość "korekty" zapotrzebowania wskazana w art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., w myśl którego określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę m.in. "niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%". Co tu jednak szczególnie istotne, na tej podstawie owego zwiększenia zapotrzebowania o określony procent, zdeterminowany niepewnością procesów rozwojowych, można dokonać jedynie w studium (odpowiednio: w zmianie studium), i to w nawiązaniu do zawartych w nim analiz, natomiast w niniejszej sprawie brak jest w uzasadnieniu uchwały jakichkolwiek argumentów i nawiązania do kwestii niepewności procesów rozwojowych. Powyższe rozważania prowadzą do niespornego wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka całej uchwały Nr XXXIII/553/2020 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.