IV SA/Po 502/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi K. W. Przedsiębiorstwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2014 r. [...] (dalej: inwestor, skarżący) wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: [...]". Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] (GG.6220.14.[...].KK) Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, organ i instancji), wskazując na art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013r. poz. 1235, dalej jako u.u.i.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz.267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), § 3 ust 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej jako Rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku K. W., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku. Uzasadniając napisał, że powierzchnia udokumentowanego złoża wynosi [...] ha. Złoże eksploatowane będzie systemem odkrywkowym lądowym przedsiębiernym, jednym piętrem eksploatacyjnym, przy użyciu koparki. Wysokość piętra eksploatacyjnego będzie się wahała [...] metra. Wydobyta kopalina zbywana będzie w stanie naturalnym i wykorzystywana na potrzeby lokalne, w rolnictwie i ogrodnictwie. Nie przewiduje się jakiejkolwiek przeróbki kopaliny. Powstałe wyrobisko będzie zawodnione. Przewidywana wielkość rocznego wydobycia nie przekroczy 20.000 m3 na rok. Eksploatacja przedsięwzięcia będzie się wiązała z niezorganizowaną emisją substancji zanieczyszczających do powietrza, pochodzących ze spalania paliw w silnikach pojazdów poruszających się po terenie inwestycji. Nie przewiduje się procesu sortowania lub frakcjonowania wydobytej kopaliny. Z dokumentacji przedsięwzięcia wynika, że tereny otaczające działkę nr [...] stanowią grunty leśne i nieużytki. Najbliższe tereny wymagające ochrony akustycznej to pojedyncze zabudowania, znajdujące się w odległości ok. 900 m na północny zachód od inwestycji i rozproszona zabudowa w miejscowości [...], położona w odległości ok. 1 km na wschód. Burmistrz określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nadto określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Burmistrz napisał, że z uzyskanych informacji wynika, iż najbliższe jedyne eksploatowane obecnie złoże oddalone jest od przedmiotowego terenu ok 1,3 km na północny-wschód. Eksploatacja na pozostałych złożach znajdujących się w dolinie rzeki [...] nie jest obecnie prowadzona (złoża wyeksploatowane). Burmistrz przyjął, na podstawie uzupełnionego raportu, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie emisji substancji do powietrza. Z raportu wynika, iż głównym źródłem hałasu na terenie przedmiotowego złoża będzie praca koparki oraz przejazdy i manewry pojazdów ciężarowych. Wzdłuż obszaru eksploatacji usytuowane zostaną zwałowiska nadkładu ekranujące hałas. Praca odbywać się będzie tylko w porze dziennej. Z analizy akustycznej wynika, że ze względu na znaczną odległość złoża od terenów wymagających ochrony akustycznej, eksploatacja złoża nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Ograniczono czas pracy zakładu do godzin 6:00- 22:00, co wynika bezpośrednio z założeń przedstawionych w raporcie. Inwestycja zlokalizowana będzie poza obszarem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych; najbliższy zbiornik zlokalizowany jest w odległości około 7,8 km na północny-wschód od terenu planowanej inwestycji. Najbliżej położone ujęcia wód podziemnych znajdują się w m. [...] w odległości około 3,4 km na południowy wschód oraz w m. [...] w odległości około 4,7 km na południowy-wschód od terenu planowanej inwestycji. Dla ww. ujęć nie wyznaczono strefy ochrony pośredniej. W obrębie terenu udokumentowanego złoża brak jest naturalnych lub sztucznych zbiorników i cieków wodnych. W sąsiedztwie zachodniej granicy terenu złoża przepływa rzeka [...]. W odległości około 600 m na zachód znajduje się [...]. Eksploatacja złoża nie spowoduje zmian stanu i jakości wód powierzchniowych występujących w jego rejonie, ani nie naruszy reżimu wód i nie wpłynie ujemnie na stosunki wodne w sąsiedztwie złoża. Będzie ona prowadzona spod lustra wody, bez odpompowywania wody ze zbiorników eksploatacyjnych i zrzucania ich do cieków powierzchniowych. Ze względu na taki stan rzeczy nie przewiduje się powstania leja depresji i obniżenia zwierciadła wód podziemnych w otoczeniu wyrobiska. Na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie przewiduje się zapotrzebowania na wodę dla procesów technologicznych. Inwestor zamierza zaopatrywać zakład w wodę wyłącznie na cele socjalno-bytowe. Ścieki bytowe będą gromadzone w szczelnym zbiorniku bezodpływowym. Wody opadowe i roztopowe będą odprowadzane w sposób niezorganizowany do gruntu, w granicach nieruchomości, do której Inwestor posiada tytuł prawny, bez powodowania szkody dla terenów sąsiednich. W celu ochrony środowiska gruntowo- wodnego przed zanieczyszczeniami, zobowiązano Inwestora, aby czynności związane z tankowaniem sprzętu oraz prace naprawcze i konserwacyjne maszyn pracujących na terenie kopalni wykonywał poza terenem planowanej inwestycji, w miejscu posiadającym odpowiednie zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego. Inwestor oświadczył, że w miejscu prowadzenia drobnych napraw sprzętu eksploatacyjnego na terenie złoża zastosuje materiały uszczelniające w postaci folii bądź geomembrany. Burmistrz ocenił, że z przedstawionych materiałów wynika, że w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia nie będą wytwarzane odpady technologiczne. W celu eliminacji zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego substancjami ropopochodnymi, zobowiązano Inwestora, aby wyposażył zakład w sorbenty, służące do likwidacji ewentualnych drobnych wycieków substancji niebezpiecznych. Burmistrz napisał, że po szczegółowym przeanalizowaniu materiałów dotyczących budowy geologicznej, warunków hydrogeologicznych oraz uwzględniając lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia poza obszarami objętymi ochroną w tym strefami ochronnymi ujęć wód i obszarami ochronnymi zbiorników wód śródlądowych, wziąwszy pod uwagę rodzaj przedmiotowego przedsięwzięcia oraz planowane rozwiązania chroniące środowisko gruntowo-wodne nie przewiduje negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne, w tym wody podziemne i powierzchniowe. W związku z powyższym, należy uznać, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie miała negatywnego wpływu na osiągnięcie celów środowiskowych określonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]. Z uwagi na skalę oraz charakter przedmiotowego przedsięwzięcia, a także zastosowane zabezpieczenia środowiska w zakresie ochrony powietrza, gospodarki wodno- ściekowej oraz gospodarki odpadami, stwierdził że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na klimat. Przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 t.j. ze zm.). Najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest oddalony o około 2,5 km obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...] Teren złoża położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi [...] oraz rzeki [...]. Wg ewidencji gruntów teren działki stanowi nieużytek. Nie przewiduje się negatywnego wpływu inwestycji na obszary lub gatunki chronione, a w szczególności na bioróżnorodność, a także na gatunki, siedliska gatunków lub siedliska przyrodnicze stanowiące przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, ani pogorszenia integralności tych obszarów lub ich powiązania z innymi obszarami. Burmistrz wskazał, że względu na zakres przedstawionego raportu nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Teren działki inwestora nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od opisanej decyzji wniósł Z. B.. Zarzucił, że raport oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji nie zawiera szczegółowej analizy szaty roślinnej dla działki na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia oraz nie zawiera szczegółowej analizy fauny, zwłaszcza awifauny. Poddał w wątpliwość, czy w okresie [...] można było sporządzić rzetelny raport oddziaływania na środowisko, zwłaszcza w zakresie szaty roślinnej i awifauny. Zdaniem Odwołującego czas, w którym sporządzono raport oddziaływania na środowisko przebiegał w dużej mierze poza okresem wegetacyjnym. Nadto nie zgodził się ze stwierdzeniami zawartymi w raporcie, że: "sieć rzeczna powiatu grodziskiego jest uboga i nie spełnia ona jakieś szczególnej roli", że "projektowa inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na stan wód w tym rejonie. Teren projektowanej inwestycji nie ma połączenia z ciekami", że "na terenie udokumentowanego złoża oraz w jego sąsiedztwie nie zaobserwowano obecności dzikich zwierząt i ptaków", że "rekultywacja terenów po eksploatacji torfu znacznie podnosi walory estetyczne terenu". Nadto ocenił, że planowana inwestycja w znaczący sposób zmniejszy bezpieczeństwo na drodze [...] i będzie miała negatywny wpływ na osiągnięcie celów środowiskowych określonych w Planie gospodarowania wodami w obszarze dorzecza [...]. Od opisanej decyzji odwołanie wniósł także [...], zaskarżając także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, uzgadniające warunki przedmiotowej inwestycji. Postanowieniu RDOŚ zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem art. 10 K.p.a., a także naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, jako dowodu w sprawie, raportu oddziaływania na środowisko, który mimo dokonanych uzupełnień nie był zgodny z wymogami ustawowymi tj. art. 66 ust. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 u.u.i.o.ś. Podniesiono, też że w ramach realizacji rozważanego przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wnioskodawca już dokonał ingerencji w środowisko, w postaci wycięcia ok. 600 drzew, na co gmina wyraziła zgodę równolegle do prowadzonego postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Zdaniem odwołującej się organizacji w tej sytuacji, zarówno w raporcie, jak i w uzasadnieniu postanowienia i decyzji, obligatoryjne było odniesienie się do oddziaływania skumulowanego, polegającego na kumulacji dokonanego wycięcia z rozważanego terenu ponad 600 drzew, z zamierzonym wydobyciem torfu. Zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę, czy wywóz torfu z kopalni nie będzie wymagał dalszej ingerencji w środowisko poprzez budowę zjazdu. Zdaniem tego Odwołującego się, organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zrealizowane poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody, gdyż w rzeczywistości położone jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu. O odpowiedzi na odwołania inwestor, zastępowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu pisma odniesiono się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez oba odwołujące się podmioty. W konkluzji podniesiono, że organ I instancji zasadnie uznał, iż nie zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając SKO napisało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 82 w z w. z art. 73 ust. 1 u.u.i.o.ś. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że wskazane przedsięwzięcie jest, w myśl § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a Rozporządzenia, przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. SKO wskazało, że RDOŚ pismami z 25 maja i [...] lipca 2015 r. poinformował Inwestora, że raport o oddziaływaniu na środowisko załączony do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie spełnia wymagań art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. Po przedłożeniu przez wnioskodawcę stosowych wyjaśnień RDOŚ uznał, że przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko spełnia wymogi i postanowieniem z [...] września 2015 r. uzgodnił w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację przedsięwzięcia. Zdaniem SKO ww. postanowienie obarczone jest błędem, gdyż przedłożony przez wnioskodawcę raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. Brak jest w nim szczegółowego opisu flory i fauny terenu planowanego pod eksploatację torfu i terenu okalającego miejsce realizacji inwestycji. Ponadto brak jest w nim określenia wpływu skumulowanego planowanego przedsięwzięcia z pozostałymi inwestycjami tego typu, zrealizowanymi, realizowanymi bądź planowanymi do realizacji w obrębie doliny rzeki [...]. SKO zaznaczyło, że zarówno Burmistrz jak i RDOŚ nie ocenili prawidłowości przedłożonego raportu, a w dalszej kolejności nie rozważyli merytorycznych zarzutów odwołującego się, dotyczących przeprowadzonej przez organ stopnia podstawowego oceny oddziaływania. Uchybienia w tym zakresie mają istotne znaczenie dla prawidłowości postępowania w sprawie. Odwołujący się podnosili między innymi zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego opisu środowiska naturalnego, oceny oddziaływania na to środowisko, w tym na zwierzęta i rośliny występujące w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko istotne znaczenie ma wyczerpujące zgromadzenie informacji dot. środowiska naturalnego, w którym przedsięwzięcie ma być zrealizowane. Jedynie bowiem kompletna informacja w tym zakresie stanowić może podstawę rzetelnej oceny oddziaływania. W ocenie Kolegium - co podkreślili także Odwołujący - w raporcie przedłożonym w niniejszej sprawie brak jest opisu środowiska naturalnego w zakresie występującej w obszarze oddziaływania fauny i flory, bowiem zawiera on jedynie ogólne i lakoniczne wnioski, że w obszarze oddziaływania inwestycji nie występują gatunki objęte ochroną prawną a ponadto teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja porośnięty jest gatunkami pospolitymi w skali kraju i regionu. Ustalenia te - jak można się domyślać - wynikają z wizji terenowej, ale w istocie brak jest w tym zakresie głębszej analizy. Dokonanie inwentaryzacji stanu środowiska przyrodniczego pozwoliłoby na opis przewidywanych skutków dla środowiska, określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, trudno bowiem chronić jakieś dobro nie wiedząc, jaka jest jego wielkość, struktura, rodzaj, komponenty itp. SKO zaleciło, aby prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko oraz dokonał oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji, mając na uwadze treść rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134) w kwestii terminów ochronnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor, zastępowany przez tego samego fachowego pełnomocnika, zarzucił Decyzji SKO naruszenie: I. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś., a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu na środowisko nie spełnia rzekomo wymogów formalnych wynikających z art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. i wymaga jakoby uzupełnienia; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1). art. 7, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na dowolnej i zarazem błędnej ocenie materiału dowodowego, przejawiającej się odmową uznania raportu o oddziaływaniu na środowisko za spełniający wymagania z art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś., a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko niespełniający rzekomo wymagań z art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś.; 2). art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji środowiskowej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji pomimo, że nie zachodziły podstawy do jej uchylenia, w tym w szczególności decyzja środowiskowa nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a pozostały rzekomo do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zobowiązanie organu na podstawie art. 145a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) do wydania w określonym terminie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 roku o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO stwierdziło, jakoby przedstawiony przez Inwestora Raport o oddziaływaniu Przedsięwzięcia na środowisko nie spełniał wymagań określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. z uwagi na brak szczegółowego opisu fauny i flory występującej na terenie objętym planowanym Przedsięwzięciem oraz na terenie okalającym miejsce realizacji Przedsięwzięcia oraz brak określenia w Raporcie skumulowanego oddziaływania Przedsięwzięcia z "pozostałymi inwestycjami tego typu, zrealizowanymi, realizowanymi bądź planowanymi do realizacji w obrębie doliny rzeki [...]". Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał jedynie, że niezbędne jest jakoby dokonanie ,, inwentaryzacji stanu środowiska przyrodniczego", przy czym w ocenie organu odwoławczego ustalenia Raportu wynikające z wizji terenowej są pozbawione głębszej analizy. Skarżący podkreślił, że pojęcie "inwentaryzacji przyrodniczej", którym posłużyło się SKO, kwestionując spełnianie przez Raport wymogów formalnych wynikających z art. 66 ust. 1 - zostało wprowadzone do przepisów u.u.i.o.ś. z dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 9 października 2015 r. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia1 stycznia 2017 r. "inwentaryzacja przyrodnicza" stanowi jedno z możliwych źródeł informacji, na których można oprzeć konkluzje zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Ustawą nowelizującą od 1 stycznia 2017 r. wprowadzono również przepis art. 66 ust. 1 pkt 1, lit. d ustawy, zgodnie z którym raport w ramach opisu planowanego przedsięwzięcia powinien zawierać ,,informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi." Zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych na podstawie zmienianej ustawy, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed dniem 1 stycznia 2017 r.) przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się dotychczasowe przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że organ drugiej instancji w ogóle nie rozważył, czy w niniejszej sprawie do oceny Raportu zastosowanie znajduje przepis art. 66 w brzmieniu dotychczasowym, czy też w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji, tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Jednakże użycie przez SKO pojęcia "inwentaryzacji stanu środowiska przyrodniczego" jak i podnoszenie problematyki rzekomo niewystarczającej szczegółowości opisu występującej na terenie Przedsięwzięcia fauny i flory (informacji o różnorodności biologicznej) świadczy tym, iż organ odwoławczy - wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 6 ustawy nowelizującej - w niniejszej sprawie ocenił spełnianie przez Raport kryteriów formalnych według przepisu art. 66 ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą i obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., w tym w szczególności - że do oceny i weryfikacji Raportu zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1, lit. d oraz art. 66 ust. 1 pkt 2a ustawy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 6 ustawy nowelizującej, w analizowanej sprawie, jako niewątpliwie wszczętej na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, w której Raport o oddziaływaniu na środowisko został już przedłożony - do oceny tego Raportu, w tym także weryfikacji i oceny dokonywanej w toku postępowania odwoławczego, SKO w P. powinno było zastosować przepisy ustawy w jej brzmieniu dotychczasowym. Niezależnie od powyższego w skardze podniesiono, że bezpodstawne jest twierdzenie organu II instancji, jakoby nieprzestawienie w Raporcie bardziej szczegółowego opisu fauny i flory występującej na terenie objętym planowanym Przedsięwzięciem oraz na terenie okalającym miejsce realizacji Przedsięwzięcia (tj. szczegółowej informacji o różnorodności biologicznej) w tym brak przeprowadzenia "inwentaryzacji stanu środowiska przyrodniczego" stanowiły o jakoby niespełnianiu przez Raport wymogów formalnych. Zdaniem skarżącego Raport spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 66 u.u.i.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej. W uzasadnieniu skargi wskazano także, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji naruszenia przepisu art. 66 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej SKO dokonało błędnej oceny materiału dowodowego, w szczególności Raportu, przyjmując bezzasadnie, że powinien on zawierać informacje o różnorodności biologicznej oraz wyniki inwentaryzacji przyrodniczej. Ta ocena nosi też znamiona dowolności: twierdzenia kwestionujące poziom szczegółowości opisu fauny i flory stoją w sprzeczności ze zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym. Ustawowy wymóg opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie jest tożsamy z koniecznością szczegółowej analizy czy katalogowania całej szaty roślinnej czy fauny występującej na terenie objętym planowanym przedsięwzięciem. Odnośnie kwestii kumulacji oddziaływania z innymi przedsięwzięciami tego typu SKO nie sprecyzowało w żaden sposób jakie przedsięwzięcia należało uwzględnić i pominęło wyjaśnienia inwestora w tym zakresie. Organ II instancji ograniczył zbadanie sprawy do oceny Raportu jedynie w części dotyczącej kontroli zasadności zarzutów z odwołań, pomijając przy tym ustosunkowanie się do merytorycznej odpowiedzi na zarzuty odwołań. Wszystkie te zarzuty są natury ogólnej i nie zostały poparte żadnym kontrraportem, ekspertyzą, czy specjalistyczną analizą. Żadna z kwestii wymagających, zdaniem SKO, ponownego wyjaśnienia czy przeanalizowania przez organ I Instancji nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wątpliwości SKO co do ustalonego stanu faktycznego nie stanowią przy tym wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względu na naruszenie prawa materialnego (art. 66 u.u.i.o.ś.) oraz długotrwałość postępowania w sprawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie wraz ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO uchyliło decyzję Burmistrza ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do wszystkich okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się w zasadzie do przedstawienia historii postępowania w sprawie, stanu prawnego i zakwestionowania niewielkiej części ustaleń organu I instancji bez merytorycznego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach w kontekście stanowiska zajętego przez inwestora w odpowiedzi na odwołania. P. inwestora z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiera zaś jego stanowisko odnośnie poszczególnych zarzutów każdego z odwołań. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Nawet co do kwestii, której organ II instancji poświęcił stosunkowo najwięcej uwagi, a więc stopnia szczegółowości opisu fauny i flory na obszarze przewidywanej inwestycji, uwagi SKO są tak dalece ogólnikowe, że niemożliwa jest nawet ocena przez Sąd zasadności zarzutu skarżącego naruszenia art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. poprzez zastosowanie go w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. SKO posłużyło się wprawdzie terminem "inwentaryzacja stanu środowiska przyrodniczego" (a więc zbliżonym do wprowadzonego do u.u.i.o.ś. od 1 stycznia 2017 r. terminu "inwentaryzacji przyrodniczej"), nie sprecyzowało jednak ani jak użyty przez siebie termin rozumie, w szczególności czy jako tożsamy z nowym zapisem ustawowym, ani – dlaczego dokonania właśnie owej inwentaryzacji wymaga, jako przesłanki, od której uzależnia prawidłowość Raportu. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie czy SKO zastosowało regulacje prawne obowiązujące dopiero od początku 2017 r., czy przepis art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. w poprzednim brzmieniu. Z tego też względu, w ocenie Sądu, nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania przepis art. 145a P.p.s.a. Nieodniesienie się przez SKO do stanowisk zawartych w odwołaniach i w piśmie inwestora z 11 kwietnia 2016 r. powoduje, że jego decyzja uchyla się spod kontroli sądowej, a analizowanie zasadności przeciwstawnych stanowisk stron postępowania w zastępstwie organu administracji, który był do tego zobligowany, czyniłoby z sądu administracyjnego de facto trzecią instancję rozstrzygającą merytorycznie sprawę administracyjną. W takim zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi co do naruszenia przez organ II instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji w żaden sposób nie wskazuje na konieczność zastosowania tego przepisu. Zauważyć tu należy, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na tego typu decyzję jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15 dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie CBOSA). Dokonując takiej analizy, należy mieć na uwadze, że z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ pierwszej instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, CBOSA). Takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w niniejszej sprawie zabrakło. SKO nie odniosło się także do kwestii możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w trybie art. 136 K.p.a., a tylko wyczerpujące przedstawienie argumentacji w tym zakresie umożliwia wydanie zasadnej decyzji kasacyjnej. Marginalnie zauważyć jeszcze należy nadmierną ogólnikowość wskazań organu II instancji co do dalszego toku postępowania, choćby odnośnie wskazywanego w końcowej części uzasadnienia rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki uchylenia decyzji organu odwoławczego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie oceni we właściwy sposób prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w tym analizę Raportu i w zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniach od decyzji organu I instancji oraz w odpowiedzi na te odwołania. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł), uiszczona opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony w sprawie wpis (200 zł), łącznie – 697 zł.