IV SA/Po 605/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 28 lutego 2019 r. nr IV/43/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 18; 2. zasądza od Gminy Margonin na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr IV/43/2019 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 28 lutego 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia). Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, obejmującej przepis § 18 zaskarżonej uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa, w szczególności naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) (dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). Wojewoda wniósł także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej, a zasady te, które określeniu podlegają w planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków. Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020, poz. 282) (dalej jako "uchwała o ochronie zabytków") jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wojewoda podkreślił, że w § 18 skarżonej uchwały ustalono "obowiązek prowadzenia badań archeologicznych podczas inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem przedmiotowego terenu a wymagających prac ziemnych" na całym terenie objętym planem. Wojewoda wyraził stanowisko, zgodnie z którym przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków lub zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne, jeżeli chcą przeprowadzić wyżej wskazane inwestycji, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z tego wynika, zdaniem Wojewody, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych nie jest bezwzględny i istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków, a nie w każdym przypadku, jak wynikałoby z zakwestionowanej treści § 18 uchwały. Nadto, wskazany § 18 skarżonej uchwały nie określa, jakich konkretnych zabytków wskazany ogólny obowiązek badań archeologicznych ma służyć. Wojewoda podniósł zatem, że w zakresie, w jakim nie potwierdzono występowania na terenie objętym uchwałą zabytków czy nie wskazano na tym terenie potencjalnych obiektów mających podlegać ochronie konserwatorskiej ustalenie przez radę gminy w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia), odgórny nakaz prowadzenia badań archeologicznych stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych. Wojewoda przytoczył także art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, gdzie wskazano obowiązkowe działania, które należy dojąć, gdy w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych odkryto przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, czyli (1) wstrzymanie wszelkich robót mogących uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, (2) zabezpieczenie, przy użyciu odrębnych środków, tego przedmiotu i miejsce jego odkrycia oraz (3) niezwłoczne zawiadomienie o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewoda przedstawił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Wr 890/12, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Wojewoda podniósł także, że rada gminy nie może wprowadzać regulacji nakładających bezpośrednio na inne organy, w tym przypadku wojewódzkiego konserwatora zabytków wydającego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, dodatkowych pozaustawowych zadań, ponieważ prowadzenie badań archeologicznych wymaga uzyskania stosownego pozwolenia stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków. W powyższych przyczyn, zdaniem Wojewody, wprowadzając do treści skarżonej uchwały opisany wyżej obowiązek z § 18 tej uchwały, Rada Miasta i Gminy Margonin wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda przypomniał, że wyliczenie zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczy materii podlegających regulacji w planie miejscowym, ma charakter enumeratywny i tym samym wyklucza dopuszczalność stanowienia przez organ stanowiący gminy norm kompetencyjnych i nakładania dodatkowych wymogów, wykraczających poza powszechnie obowiązujące prawo w zakresie ustalania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Margonin wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz Miasta i Gminy Margonin podkreślił, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez § 18 skarżonej uchwały, gdyż treść tego postanowienia w skarżonej uchwale odnosi się do sytuacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. To postanowienie skarżonej uchwały nie przesądza zatem o istnieniu strefy ochrony archeologicznej w granicach miejscowego planu. Tak samo Burmistrz Miasta i Gminy Margonin wskazał w piśmie z dnia 17 lutego 2020 roku do Wojewody Wielkopolskiego (k. 10 akt sąd.) stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 lutego 2020 roku (nr IR-III.4130.105.1.2019.12). Burmistrz Miasta i Gminy Margonin przywołał art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków jako przepisy kompetencyjne do ustalenia przez organy planistyczne gminy w planie miejscowym stosownych zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Burmistrz Miasta i Gminy Margonin podkreślił także, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia) podlegał uzgodnieniu z właściwymi organami konserwatorskimi, w szczególności kwestionowana treść § 18 zaskarżonej uchwały została dwukrotnie uzgodniona z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Margonin treść § 18 zaskarżonej uchwały pełni funkcję sygnalizującą wobec inwestorów, że ze względu na potencjalne występowanie na danym obszarze obiektów zabytkowych, na podstawie odrębnych przepisów na inwestorze robót budowlanych będzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku wystąpienia obiektu zabytkowego. Zatem § 18 skarżonej uchwały nie nakłada obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych dla każdego przedsięwzięcia budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 1.Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). 2.W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). 3. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze, 11 marca 2019 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 5. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr IV/43/2019 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 28 lutego 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia). 6. Autor skargi wskazał, że zaskarża Uchwałę wyłącznie w części obejmującej jej § 18. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. 7. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 lutego 2019 r. (poz. 3009) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 42 Uchwały). 8. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. 9. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Wielkopolskiego z 02 kwietnia 2020 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. 10. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 11. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. 12. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z 07.03.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA). 13. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzut mieszczący się w drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to, zdaniem Skarżącego, polegało na wprowadzeniu w § 18 Uchwały bezwzględnego obowiązku prowadzenia badań archeologicznych na całym terenie objętym zaskarżoną Uchwałą. Zaskarżony przez Wojewodę przepis § 18 Uchwały stanowił, że "Dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego ustala się obowiązek prowadzenia badań archeologicznych podczas inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem przedmiotowego terenu a wymagających prac ziemnych". 14. W ocenie Skarżącego wyliczenie zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dotyczy materii podlegających regulacji w planie miejscowym, ma charakter enumeratywny i tym samym wyklucza dopuszczalność stanowienia przez organ stanowiący gminy norm kompetencyjnych i nakładania dodatkowych wymogów, wykraczających poza powszechnie obowiązujące prawo w zakresie ustalania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. 15. Natomiast zdaniem Organu skarżone postanowienie odnosi się do sytuacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, a zarzuty Wojewody są bezzasadne. 16. Oceniając powyższy zarzut Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. To ogólne unormowanie zostało uszczegółowione w § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem"), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami m.p.z.p., w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Należy mieć również na uwadze, iż art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm.; aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 282 - w skrócie "u.o.z.") stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wprowadzenie do m.p.z.p. ustaleń, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 4, ma bowiem służyć ochronie dziedzictwa kulturowego lub zabytków rzeczywiście niezbędnej i uzasadnionej – na co wskazuje wyraźnie treść art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ("...mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków"). Tymczasem, jak wynika z akt planistycznych badanej sprawy "w granicach obszaru opracowania nie znajdują się obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, ani rejestrze zabytków" (pkt. 10.1.8 Dziedzictwo kulturowe – Prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Młynary (część północno-wschodnia). Również w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. Burmistrz Margonina wskazał, że przepis § 18 Uchwały odnosi się do sytuacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (...) "kiedy to podjęcie badań archeologicznych jest niezbędne dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego. Zapis ten nie przesądza o istnieniu strefy ochrony archeologicznej w granicach miejscowego planu" (k. 10 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę podniesiono natomiast, że ustalenia zaskarżonej Uchwały, w zakresie § 18 posiadają "charakter informacyjny" (s.3 uzasadnienia odpowiedzi na skargę). Ustosunkowując się do tej argumentacji należy wskazać, że akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66). Miejscowy plan jako akt prawa miejscowego, musi więc posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń. Stanowienie natomiast przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Mając zatem na uwadze brzmienie § 18 Uchwały oraz dokumentację przekazanych Sądowi akt planistycznych, jak również argumentację odpowiedzi na skargę oraz pisma z dnia 17 lutego 2020 r. należało zgodzić się z Wojewodą co do tego, że wprowadzony § 18 Uchwały obowiązek badań archeologicznych w odniesieniu do wszystkich inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić trzeba też, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa zagadnienia obligatoryjnie zamieszczane w planie miejscowym, ale nawet obowiązek uwzględnienia w planie miejscowym elementów obligatoryjnych nie jest bezwzględny, ale uzależniony od faktycznie istniejących uwarunkowań na terenie objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/11; z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 161-162). Nie ulega wątpliwości Sądu, że plan musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Z akt badanej sprawy wynika natomiast, że na terenie objętym zaskarżonym planem nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie obligatoryjnych ustaleń. A nawet jeżeli okoliczności takie by występowały (jakkolwiek z akt badanej sprawy wynika, że nie wystąpiły), to uregulowanie wywodzone z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. musiałoby zostać sformułowane w sposób prawem przepisany. Tymczasem, zaskarżony § 18 Uchwały, stanowiący w intencji Organu przepis o "charakterze informacyjnym" wymogom tym, z przyczyn opisanych powyżej nie odpowiada. W tym zakresie aktualne i w pełni adekwatne pozostają również rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione na tle analogicznego wymogu planistycznego (zob. wyrok NSA z 01 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17, CBOSA). Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że dla oceny takiego ustalenia planistycznego, oprócz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jej art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4) znaczenie mają także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 7 pkt 4, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 19 ust. 3 stanowiący, że w planie miejscowym ustala się - w zależności od potrzeb - strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Opisane powyżej przesłanki ustanowienia ochrony, w sposób przyjęty w § 18 Uchwały nie zostały spełnione w badanej sprawie. Zasadnie, w okolicznościach badanej sprawy, Wojewoda zarzucił Organowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności § 18 Uchwały. Odnosząc się natomiast do kwestii milczącego uzgodnienia treści § 18 Uchwały z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków należy wskazać, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem ochrony zabytków (art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, do kompetencji tego organu należy w szczególności: 1) realizacja zadań wynikających z krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 2) sporządzanie, w ramach przyznanych środków budżetowych, planów finansowania ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 3) prowadzenie rejestru i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gromadzenie dokumentacji w tym zakresie; 4) wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych; 5) sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzonych badań konserwatorskich, architektonicznych, prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach oraz badań archeologicznych; 6) organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 7) opracowywanie wojewódzkich planów ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych oraz koordynacja działań przy realizacji tych planów; 8) upowszechnianie wiedzy o zabytkach; 9) współpraca w sprawach ochrony zabytków z innymi organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020). Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wojewódzki konserwator zabytków jest organem uzgadniającym projekt planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podkreślić, że wojewódzki konserwator zabytków w zakresie przyznanych mu kompetencji współpracuje z radą gminy "w sprawach ochrony zabytków". Ponadto, milczącego uzgodnienia, o którym mowa art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nie można utożsamiać w pełni, z wydaniem zaskarżalnego postanowienia. Jest to bowiem rozwiązanie, służące usprawnieniu procedury planistycznej. Celem regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. jest uniezależnienie gminy od ewentualnej opieszałości lub zaniedbań organów uzgadniających akty planistyczne gminy. Omawiana regulacja stwarza fikcję prawną, że wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu (por. K. Buczyński, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd/El 2014, wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2011 r., II SA/Łd 983/2011, LexisNexis nr 3876768). Należy jednak zauważyć, że ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnia dwa tryby współdziałania organów, przewidując: luźniejszą formę współdziałania jaką jest zasięgnięcie niewiążącej opinii oraz zakładające jednolitość stanowiska - uzgodnienie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2015, s. 228 i n.). Nie bez przyczyny zatem postanowienia uzgadniające są zaskarżalne. W ocenie Sądu, nie sposób zatem - w okolicznościach badanej sprawy - fikcji prawnej (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.) utożsamiać z wiążącym radę gminy uzgodnieniem organu. 17. W konsekwencji jako trafne należy ocenić zarzuty oraz argumentację Wojewody, że uchwalenie zaskarżonego § 18 Uchwały – w badanej sprawie - nastąpiło z przekroczeniem ustawowej kompetencji planistycznej Rady Miasta, co z kolei stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące nieważnością Uchwały w omawianym zakresie. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona przez Organ w odpowiedzi na skargę, do której Sąd odniósł się szczegółowo powyżej. 18. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej Uchwały 19. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł